La responsabilidad de proteger después de Libia
A medida que los conflictos armados han cambiado de tipología y han aumentado los de tipo interno frente a los conflictos clásicos entre estados, también la proporción del daño infligido a la población civil parece haber crecido de manera alarmante, ya que son las víctimas principales. El informe de 2015 del Secretario General de Naciones Unidas (S/2015/453, 18 de junio de 2015) sobre la protección de la población civil en los conflictos asegura que durante los últimos diez años el número de personas que han necesitado asistencia humanitaria se ha triplicado, y que una inmensa mayoría de estas personas son civiles afectados por un conflicto armado o emergencias complejas, dos situaciones que suponen el 80% de las crisis que requieren una respuesta internacional humanitaria. En cuanto a los desplazamientos causados por conflictos y violencias, dicho informe denuncia que se ha alcanzado el pico más alto desde la Segunda Guerra Mundial y hace una estimación de treinta y ocho millones de personas desplazadas internamente, y de trece millones de personas que son refugiadas en el extranjero.
El 17 de marzo de 2016 se cumplió el quinto aniversario de la Resolución 1973 del Consejo de Seguridad de la ONU, que autorizó una intervención militar internacional en Libia con el objetivo de proteger a la población civil, ya que se percibía como inminente la posibilidad de una masacre en Benghazi a manos de las tropas del régimen de Gaddafi.
Esta resolución, en la que Rusia y China se abstuvieron, autorizó el uso de la fuerza militar para proteger a civiles en base al principio de la Responsabilidad de Proteger, un compromiso político adoptado por la Asamblea General de Naciones Unidas en la Cumbre Mundial de 2005 con un amplísimo apoyo. Mediante éste, los estados se comprometen -con medidas no sólo militares- a proteger a su población de los crímenes de genocidio, limpieza étnica, crímenes contra la humanidad y crímenes de guerra, tanto en la fase de prevención o de reconstrucción postconflicto, como en la fase en que se están cometiendo. Éste es el primer pilar de la Responsabilidad de Proteger. Además, el compromiso implica que, si el Estado afectado no puede o no quiere hacerlo, quien asume subsidiariamente esta Responsabilidad de Proteger es la llamada comunidad internacional. Ésta debe actuar para capacitar y fortalecer el Estado en cuestión (segundo pilar) o bien implicarse directamente (tercer pilar), incluso sin el consentimiento del Estado donde este tipo de crímenes se esté cometiendo o sea inminente. Este tercer pilar tiene su parte más controvertida y visible en la intervención militar, si bien el uso de la fuerza armada no sea la única posibilidad.
La intervención en Libia, pues, supuso la primera implementación de la Responsabilidad de Proteger en esta vertiente de intervención militar extranjera. Previamente ya se había esgrimido la Responsabilidad de Proteger en varias resoluciones del Consejo de Seguridad pero no para autorizar el uso de la fuerza. La situación política en el país aún hoy en día no se ha estabilizado y la operación militar, capitaneada por la OTAN, recibió duras críticas en relación a la interpretación de su mandato, que no contemplaba el objetivo de derrocar al régimen. Por ello, cinco años después es un buen momento para reflexionar sobre cómo el caso de Libia ha afectado a la salud de la Responsabilidad de Proteger y dilucidar hasta qué punto se trata de una herramienta vigente para reducir, sino eliminar, la cifra de muertos causados por estos crímenes atroces.
La perspectiva histórica que dan estos cinco años, si bien todavía escasa, permite analizar la evolución inmediatamente posterior a la Resolución 1973 en cuanto al uso de la Responsabilidad de Proteger, especialmente por parte del Consejo de Seguridad. La percepción general es que la intervención militar en Libia ha supuesto un precedente negativo de la implementación del tercer pilar de la Responsabilidad de Proteger, y por extensión de todo el concepto en sí, ya que se ha acusado a europeos y norteamericanos de la voluntad de recurrir a este principio para derribar regímenes. Además, y a la luz de la no intervención en Siria o en Yemen, también ha proliferado la crítica a la inconsistencia del Consejo de Seguridad y el uso de un doble rasero a la hora de valorar los diferentes casos.
Para entender cómo ha afectado el caso de Libia a la salud de la Responsabilidad de Proteger, es primordial analizar cómo ha evolucionado el uso formal del concepto en las resoluciones del Consejo de Seguridad previamente y de forma posterior a 2011. Pero previamente conviene tener en cuenta la relación del concepto con tres premisas relativas al objetivo de Naciones Unidas de proteger a la población civil: en primer lugar, la consideración de la vulneración masiva de derechos humanos y del derecho internacional humanitario como amenaza a la paz y la seguridad internacionales; en segundo lugar, la aparición de la política de Naciones Unidas de Protección de Civiles; y en tercer lugar, la evolución en los mandatos de las Operaciones de Paz que autorizan el uso de la fuerza para proteger a civiles.
Las premisas de la Responsabilidad de Proteger
Ampliación del concepto "amenaza a la paz y a la seguridad internacionales"
En el marco del Capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas, el artículo 39 da al Consejo de Seguridad la potestad exclusiva de determinar si una situación o actuación concreta es una amenaza a la paz, un quebrantamiento de la misma o un acto concreto de agresión. Y le permite recomendar o decidir las medidas que estime pertinentes de acuerdo con el artículo 41 (no suponen uso de la fuerza armada sino medidas colectivas y coercitivas, como las diplomáticas, económicas o relativas a transporte y comunicaciones) o con el artículo 42, que implica el uso de la fuerza militar, por medio de fuerzas aéreas, navales o terrestres.
En 1991, cuando en la primera guerra del Golfo por el conflicto entre Irak y Kuwait la población kurda era masacrada en el norte de Irak, el Consejo de Seguridad reconocía (Resolución 688, 1991) que la situación constituía una amenaza para la paz y la seguridad internacionales y autorizaba así la primera intervención militar de Naciones Unidas por razones humanitarias. Esta intervención y las acciones llevadas a cabo en los casos de Somalia (1991), la antigua Yugoslavia (1992) y Ruanda (1994) supusieron la aprobación de medidas coercitivas del Capítulo VII de la Carta. Éstas incluían el uso de la fuerza, con el objetivo de detener las violaciones de derechos humanos, pero sus resultados se revelaron desiguales, ya que Naciones Unidas fracasó en el objetivo de conseguir frenar crímenes contra la humanidad y salvar a la población civil especialmente en los casos de Srebrenica, en Bosnia-Herzegovina, y de Ruanda.
Por lo tanto, desde 1991, el Consejo de Seguridad ha considerado en varias resoluciones que las crisis humanitarias graves también constituyen una amenaza para la paz y la seguridad internacionales, ampliando esta noción de forma paralela a la conceptualización de la seguridad humana. Es decir, la violación de derechos humanos ya no se considera como un asunto estrictamente interno y se ha ido consolidando la idea según la cual, además de un conflicto armado, también las violaciones graves de derechos humanos y las crisis humanitarias (tanto de origen humano como natural) pueden ser consideradas como una amenaza a la paz y a la seguridad internacionales y dar pie a una intervención militar internacional.
En esta misma línea se inscribe la Responsabilidad de Proteger, consolidando así la idea de que, para proteger a la población, es posible una intervención militar multilateral extranjera con uso de la fuerza autorizada por el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, incluso sin el consentimiento del Estado infractor. Por lo tanto, en cierto modo se aleja del concepto clásico de intervención humanitaria, ya que consolida el requisito de contar con una autorización del Consejo de Seguridad. Y, a la vez, también consolida el compromiso político de carácter más bien ético de los estados a no permanecer pasivos ante la comisión de uno de los cuatro crímenes mencionados.
Pero, como se verá más adelante, las intervenciones militares con autorización para hacer uso de la fuerza por motivos humanitarios ya se daban antes del 2005 y han continuado produciéndose después de 2011. Antes de la adopción de la Responsabilidad de Proteger, entre 2001 y 2005, el Consejo de Seguridad actuó bajo el Capítulo VII de la Carta, incluyendo entre sus funciones la protección de civiles y autorizando el uso de la fuerza en once países: Afganistán, Bosnia-Herzegovina, Costa de Marfil, Congo, Timor Oriental, Irak, Liberia, Sierra Leona, Burundi, Haití y Sudán. En la mayoría de los casos, se parte de la responsabilidad de las autoridades estatales de proteger a la población civil, aspecto que se concreta cuando el Consejo de Seguridad adjudica esta función de protección a una operación de paz o fuerza multinacional extranjera y especifica que lo hace "sin perjuicio de las responsabilidades del Gobierno".
La política de Protección de Civiles de Naciones Unidas
En 1999, con el primer informe del Secretario General sobre la cuestión (S/1999/957), se inicia la Protección de Civiles (POC, Protection of Civilian, en sus siglas en inglés-) como política específica de Naciones Unidas y continúa en todos los informes posteriores y con los debates en el seno del Consejo de Seguridad y un grupo informal de expertos. El concepto de la Responsabilidad de Proteger, que nace muy poco después, en 2001 (aunque no se adopta formalmente hasta el 2005), está estrechamente ligado a la obligación de proteger a la población civil en caso de conflicto. Pero con tres diferencias fundamentales: en primer lugar, mientras la POC se aplica básicamente a situaciones de conflicto armado, la Responsabilidad de Proteger es aplicable también en tiempos de paz. En segundo lugar, mientras la POC no especifica cuáles deben ser las causas de la vulnerabilidad de la población civil, la Responsabilidad de Proteger se refiere específicamente sólo a cuatro crímenes concretos: crímenes de guerra, crímenes contra la humanidad, genocidio y limpieza étnica. Y en tercer lugar, mientras la POC menciona la protección sólo de la población civil, la Responsabilidad de Proteger no se ciñe a ésta, sino que amplía la protección al conjunto de la población.
Ambas beben, en menor o mayor medida, de los convenios de Ginebra y protocolos adicionales y, por lo tanto, de la voluntad de proteger especialmente a la población civil o, en todo caso, no combatiente. En cierto modo, pues, ambas iniciativas quieren dar respuesta a la situación alarmante vivida durante la década de los noventa en países como la antigua Yugoslavia o Ruanda, donde no sólo la proporción de víctimas mortales civiles resultó muy elevada, sino que infringir daño a la población civil, especialmente con violaciones y otros crímenes sexuales, se ha utilizado como un arma de guerra. Pero, por un lado, la primera referencia de una a la otra no se da hasta 2006, en la resolución del Consejo de Seguridad S/RES/1674 del 28 de abril de 2006, adoptada por unanimidad, sobre la Protección de Civiles en los conflictos armados. Allí el párrafo operativo 4 dice que "reafirma las disposiciones de los párrafos 138 y 139 del Documento Final de la Cumbre Mundial de 2005 respecto de la responsabilidad de proteger a las poblaciones del genocidio, los crímenes de guerra, la depuración étnica y los crímenes de lesa humanidad". Y, por otro, la invocación de esta política de protección de civiles se ha utilizado básicamente en los mandatos de las operaciones de paz, se autorizara o no el uso de la fuerza.
Operaciones de Paz con autorización del uso de la fuerza
La protección de civiles es una función inherente de la mayoría de operaciones de paz de Naciones Unidas, sobre todo desde 1999, con la adopción de la POC, y se incluye de manera casi rutinaria en casi todas las resoluciones que establecen una operación de paz, sea del tipo que sea. Este mandato de proteger a la población civil en una operación de paz refuerza los tres pilares de la Responsabilidad de Proteger. Por un lado, el despliegue de cascos azules es, en cierto modo, una medida de asistencia a los estados para que protejan a su población y, por tanto, está muy vinculada al segundo pilar de la Responsabilidad de Proteger. Por otro, y especialmente cuando las operaciones de paz están autorizadas a hacer uso de la fuerza para proteger a los civiles, se trata de acciones contempladas en el tercer pilar de la Responsabilidad de Proteger, aquellas emprendidas cuando el Estado no puede o no quiere cumplir con su responsabilidad primaria de protección de sus habitantes.
En el contexto de la década de los noventa, de aumento de la conflictividad, aparece otra ampliación de las posibilidades del uso de la fuerza por motivos humanitarios, las operaciones militar-humanitarias de imposición de la paz (peace enforcement). Hasta entonces, las operaciones de paz sólo autorizaban la fuerza para la legítima defensa pero, a partir de ese momento, empiezan a proliferar las operaciones de paz autorizadas para el uso de la fuerza en base al artículo 42 del Capítulo VII de la Carta (nunca explicitado), también para proteger "por todos los medios necesarios" el mandato de la misión y, por tanto, la propia asistencia humanitaria y la población civil. Ello va acompañado por la ampliación también significativa del número de operaciones de paz: mientras en la década de los ochenta la proporción de estas operaciones respecto el número de conflictos era de un 15%, en la década de los noventa esta proporción se elevó hasta el 42% y en la primera década del siglo XXI hasta cerca del 47%.
Esto no quiere decir, sin embargo, que Naciones Unidas haya actuado de forma eficiente y efectiva, sino que el cambio se ha producido sobre todo en su discurso relativo a crisis humanitarias. Tampoco ha supuesto que el Consejo de Seguridad haya tomado en consideración todas las situaciones donde se vulneran sistemáticamente y de forma masiva los derechos humanos, si bien efectivamente se podría determinar que éstas representan una amenaza a la paz y a la seguridad internacionales.
La aparición del concepto de la Responsabilidad de Proteger ha ido en esta misma línea y se ha añadido como fundamento del uso de la fuerza por motivos humanitarios a las resoluciones del Consejo de Seguridad de las que emana el mandato de una operación de paz.
El impacto de Libia en la Responsabilidad de Proteger
Para captar hasta qué punto la intervención militar en Libia ha perjudicado o fortalecido el uso de la Responsabilidad de Proteger como noción que fundamenta el empleo de la fuerza militar por motivos humanitarios, se puede comparar cómo ha sido utilizada en las resoluciones del Consejo de Seguridad antes y después de 2011: desde su adopción como compromiso político en septiembre de 2005 y hasta octubre de 2015, el Consejo de Seguridad se refirió explícitamente a la Responsabilidad de Proteger en treinta resoluciones relativas a diez países y a una región: Sudán, Libia, Costa de Marfil, Mali, Sudán del Sur, Somalia, República Centroafricana, República Democrática del Congo, Yemen, Siria y la región de los Grandes Lagos (Congo y Burundi). De estas, no se ha autorizado el uso de la fuerza en tres casos, Siria, Yemen, y los Grandes Lagos (aunque sí en el caso concreto del Congo en 2015). Además, también destaca que de estas treinta resoluciones, sólo dos fueron adoptadas antes de la intervención en Libia en 2011: la de Sudán, que autorizaba el uso de la fuerza, y la relativa a la región de los Grandes Lagos, que no la autorizaba, ambas en 2006. Todas las demás han sido adoptadas con posterioridad al caso de Libia.
Resoluciones del 2005 al 2015 que incluyen la Responsabilidad de Proteger
Elaboración propia
Desde otra perspectiva, durante los primeros años posteriores a la adopción formal de la Responsabilidad de Proteger en 2005 y hasta 2011, el Consejo de Seguridad ha adoptado resoluciones autorizando el uso de la fuerza para proteger civiles en diez casos, y sólo para uno de ellos, Sudán, hizo referencia a la Responsabilidad de Proteger, más allá de recoger el compromiso con la S/RES/1674 (2006) sobre protección de civiles en conflictos armados (que a su vez ratifica la Responsabilidad de Proteger). Las otras nueve situaciones fueron la de Afganistán, Bosnia-Herzegovina, Costa de Marfil, Timor Oriental, Líbano, Chad y República Centroafricana, República Democrática del Congo, Somalia y Haití, y ninguna de las resoluciones que autorizaban la uso de la fuerza hicieron referencia a la Responsabilidad de Proteger.
En cambio, con posterioridad a la intervención militar en Libia, son muchas más las resoluciones que autorizan este uso. De hecho, varios de los casos mencionados previamente pasaron a incluir la referencia a la Responsabilidad de Proteger a partir de 2011, elevando de uno a ocho estos casos (Libia, Costa de Marfil, Mali, Sudán del Sur, Somalia, República Centroafricana, Congo y Sudán).
Por tanto, el cambio en el relato de las resoluciones del Consejo de Seguridad no ocurre una vez la Asamblea General de Naciones Unidas adopta el compromiso político de asumir la Responsabilidad de Proteger, a finales de 2005, sino que se da a partir de la primera implementación del tercer pilar de la Responsabilidad de Proteger a un caso concreto, Libia. Ello permite afirmar que la intervención militar en Libia no sólo no ha perjudicado el uso de la Responsabilidad de Proteger como fundamento en las resoluciones del Consejo de Seguridad donde éste autoriza el uso de la fuerza contra la voluntad de las autoridades del Estado para intervenir militarmente desde el extranjero por motivos humanitarios, sino que la ha situado más arriba en la agenda.
Conflictos donde el Consejo de Seguridadse refiere a la Responsabilidad de Proteger entre 2005 y 2015
Elaboración propia
Cuando autoriza a los estados miembros a hacer uso de la fuerza para proteger a civiles de la amenaza inminente de violencia física, el Consejo de Seguridad actúa o bien a través de operaciones de paz o bien a través de fuerzas multinacionales con potestad de llevar a cabo acciones bajo el artículo 42 de la Carta. El desarrollo creciente de operaciones de paz o fuerzas multinacionales en conflictos internos, autorizadas a hacer uso de la fuerza más allá de la legítima defensa, representa en cierto modo un tipo de intervención militar por motivos humanitarios, incluso cuando se da el consentimiento del Estado, que por otra parte suele ser frágil o casi inexistente. En este sentido, la función de imponer la paz y la facultad de usar la fuerza más allá de la legítima defensa han hecho tambalearse los cimientos tradicionales del mantenimiento de la paz.
Es relevante destacar que, en cuanto a su contenido material, no existen diferencias sustanciales entre las resoluciones del Consejo de Seguridad autorizando el uso de la fuerza para la protección de civiles después de la adopción de la Responsabilidad de Proteger (con o sin referencia a la misma), y las de los años previos a la adopción de este concepto,. Es decir, no se amplían las tareas de protección ni se da una relación directa con los recursos y medios que se destinan. De hecho, en muchos casos se trata de crisis que comienzan antes del 2005 y continúan después, por tanto la modificación que se produce en la redacción, entre las resoluciones anteriores y las posteriores a la adopción de la Responsabilidad de Proteger, no parece implicar tampoco ningún cambio en la práctica.
Pero ciertamente es la referencia a la Responsabilidad de Proteger la que ha aportado firmeza en cuanto al compromiso y el objetivo de proteger a la población, sobre todo haciendo hincapié en la responsabilidad primaria de los estados. Por otra parte, en general, se ha limitado explícitamente a la población civil induciendo, por lo tanto, a confusión entre la política de Protección de Civiles y la de la Responsabilidad de Proteger.
En definitiva, la Responsabilidad de Proteger no es aún una norma y no aporta nuevas obligaciones legales para los estados, pero brinda una manera nueva de enfocarlas. Al conectar la soberanía del Estado con su responsabilidad de actuar, sobre todo para prevenir, genera un cambio de perspectiva a la hora de anticipar y afrontar las crisis humanitarias. Además, representa un paso adelante al limitar la unilateralidad a la hora de decidir una intervención militar. Este aspecto tiene como contrapartida la debilidad que supone el derecho de veto y el análisis caso por caso, con el consecuente riesgo de doble rasero por parte del Consejo de Seguridad. Sea como sea, la Responsabilidad de Proteger contribuye a consolidar las operaciones de imposición de la paz y la fórmula de combinación de efectivos civiles y militares tanto para proteger a la población civil como para buscar soluciones políticas a los conflictos.
En conclusión, la actuación militar en Libia no ha perjudicado, sino al contrario, la utilización formal del concepto en las resoluciones del Consejo de Seguridad que autorizan el uso de la fuerza por motivos humanitarios. Sin embargo, ha generado una aversión a promover nuevas operaciones militares de gran envergadura, como algunos pedirían en Siria o en Yemen. Pero, después de todo, ésta no es una mala noticia, ya que la herramienta fundamental de protección ante estos cuatro crímenes no debe ser la política reactiva militar de intervención extranjera con uso de la fuerza, sino las políticas a largo plazo de prevención. Una política acorde con la defensa que ha hecho Naciones Unidas del concepto de seguridad humana como la piedra angular del sistema de seguridad colectiva.
E-ISSN: 2013-4428
D.L.: B-8439-2012