Colombia: retos para la construcción de paz
La autora quiere dar un especial agradecimiento a la Oficina del Alto Comisionado de Paz, a sus representantes regionales y locales por su ayuda y colaboración para facilitar la visita a uno de los Espacios de Territorial de Capacitación y Reintegración.
Pasado más de un año de la implementación del Acuerdo de paz en Colombia, son importantes los avances pero muchos los retos y puntos pendientes de la implementación. Las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia - Ejército del Pueblo, FARC-EP) ya se ha desmovilizado y desarmado y, a día de hoy, ya han participado en sus primeras elecciones legislativas como nueva formación política. Sin embargo, los puntos que hacen relación a los problemas estructurales del país -que están en el origen y razón de ser de la conflictividad en Colombia- aún son una tarea pendiente.
Los retos se siguen multiplicando y las “victorias” necesarias para impulsar la construcción de la paz en Colombia se dilatan. Existen problemas en el proceso de reincorporación colectiva de los desmovilizados, la seguridad en los territorios se sigue deteriorando y, como han demostrado las elecciones legislativas del pasado 11 de marzo y se espera que lo haga la carrera presidencial de este año, la contienda política augura un nuevo gobierno con grandes incógnitas sobre el futuro de la implementación.
Avances y retos de la implementación del proceso de paz
Si el objetivo del proceso de paz en Colombia con las FARC-EP fue el de acabar con el conflicto armado, el objetivo de la implantación de lo acordado es subsanar las causas estructurales que alimentaron más de sesenta años de conflicto. La reforma agraria (Punto 1 del acuerdo), la apertura democrática (Punto 2 sobre la participación política) y la búsqueda de una solución al fenómeno del narcotráfico (Punto 4 sobre la solución al problema de las drogas ilícitas) son una muestra de ello. Además, el enfoque territorial, de género, étnico y el lugar central que ocuparon las víctimas en todo el proceso de negociación fue un reconocimiento de las profundas fisuras que existen en el entre la población rural que ha sufrido de primera mano las consecuencias del conflicto armado y un centro del país que sigue estando desconectado física y políticamente de los territorios y tiene poca presencia en los territoritos del país.
En base a esto, son muchas las voces que, a nivel nacional e internacional, han dado su apoyo al Acuerdo de paz en Colombia. Los países garantes y acompañantes del Proceso de paz con las FARC-EP (Chile, Cuba, Noruega y Venezuela), las Naciones Unidas, la Misión de Apoyo al Proceso de Paz-Organización de Estados Americanos (MAPP-OEA), la Unión Europea y algunos estados miembros siguen manteniendo un importante apoyo político y económico a la defensa de este Acuerdo a nivel internacional. Además, expertos en resolución de conflictos han elaborado y están elaborando sobre las lecciones aprendidas y los aportes metodológicos que el proceso de paz en Colombia puede ofrecer a la teoría sobre mediación y resolución de conflictos (NOREF, ICIP, Fundación Ideas para la Paz, Instituto Krock, USIP, Centro de Memoria Histórica de Colombia, por mencionar algunos). Ahora bien, una cosa es la firma de un acuerdo y otra muy distinta es la implementación de lo ratificado.
Los hitos de la paz
La Desmovilización
La fotografía de más de 6.000 integrantes de las FARC-EP desmovilizándose por el país y agrupándose en las Zonas Veredales de Transición y Normalización (ZVTN de ahora en adelante) y Puntos Transitorios de Normalización (PTN de ahora en adelante) escoltados por las Fuerzas Armadas de Colombia (FFAA de ahora en adelante) fue la primera señal de que lo pactado en La Habana se empezaba a materializar. (1) Entonces, las imágenes de hombres y mujeres de las FARC-EP circulaban por el mundo entero mientras que en Colombia parecían desapercibidas o con incredulidad augurando que no todo sería un camino de rosas.
La carrera que supuso la construcción de las ZVTN en terrenos con grandes complejidades logísticas revivió momentos de tensión y delicados momentos de duda. Por un lado, el gobierno intentaba ganarle la carrera a la construcción de campamentos improvisados en medio de terrenos de difícil acceso. Por otro lado, miembros de las FARC-EP empiezan a ver en estas dificultades el primer incumplimiento por parte del gobierno mientras que emprenden el proceso de reincorporación social y económica. En medio de ellos, la misión política de las Naciones Unidas tiene el encargo de verificar lo acordado en el terreno y ven, por un lado, cómo algunas oportunidades de trabajar con las comunidades aledañas para la construcción y abastecimiento de estas zonas quedaban en el tintero; y, por otro, cómo los escasos recursos dedicados al proceso de paz en Colombia tendrán que gestionar la crisis humanitaria y de refugiados venezolanos que buscan en Colombia una salida a su situación.
El Desarme
Una de las novedades en lo que respecta al proceso de desarme fue la creación del Mecanismo de Monitorización y Verificación (de ahora en adelante MM&V) diseñado para monitorizar la dejación de armas de las FARC-EP. Según representantes del gobierno en el proceso de negociación de La Habana, para la elaboración de este mecanismo se analizaron más de 20 procesos de paz en el mundo dentro de loscuales se analizaron los modelos de Desarme, Desmovilización y Reintegración (DDR de ahora en adelante) “empleados en Mozambique, en las montañas de Nuba (Sudan), en Filipinas, (diversos procesos), Nepal, El Salvador (e) Irlanda del Norte”. (2) Este mecanismo, liderado por las Naciones Unidas e integrado por representantes de las FFAA de Colombia, representantes de las FARC-EP probó ser, en palabras del Secretario General de las Naciones Unidas, “un inestimable instrumento de fomento de la confianza a todos los niveles”.
El 15 de agosto de 2017 se dio por finalizado el desarme. El MM&V estableció que las FARC-EP hizo entrega de “un total de 8.994 armas, 1.765.862 cartuchos de munición, 38.255 kg de explosivos, 11.015 granadas, 3.528 minas antipersonal, 46.288 fulminantes eléctricos, 4.370 granadas de mortero y 51.911 m de cordón detonante”. El informe incluyó la búsqueda de más de 1.000 caletas de armas reportadas por las FARC-EP que hicieron necesario retrasar el calendario de desarme inicialmente planteado. Desde entonces, los campamentos de desmovilización pasaron a llamarse Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación (ETC de ahora en adelante) en los que la Agencia Colombiana de Reincorporación (ACR) ha ido tomando el control para iniciar los programas de reintegración económica, política y social de los excombatientes.
La nueva FARC
El 31 de agosto del 2017 nació el nuevo partido Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común (FARC) en la décima y última Conferencia de la organización. Si la creación de este nuevo partido en un contexto social y político polarizado, como el que caracteriza hoy en día a Colombia ya creaba recelo en algunos sectores de la sociedad, la decisión de mantener las siglas de las FARC no ayudo a la causa. Para los desmovilizados presentes en la Conferencia fundadora del partido, este nombre refleja la identidad de una organización que se abría a una nueva era. En palabras de Iván Márquez “queremos concebir el carácter de nuestro partido como un partido revolucionario".
Lo cierto es que este nombre puede ser el reflejo del pasado histórico de la organización pero para el resto de la sociedad colombiana es también el símbolo de una histórica guerra que ha dejado casi 8 millones de víctimas y eso no es fácil de dejar atrás. Para muchos en Colombia, aún es y será difícil aceptar que los ex miembros del Secretariado de las FARC-EP tengan la facultad de poder hacer política. Muestra de ello fueron los impedimentos judiciales que se intentaron interponer para el registro del partido y las protestas realizadas en los actos de campaña electoral de la agrupación política. Protestas que, de acuerdo con las FARC, han sido “orquestadas” por representantes del Partido Centro Democrático férreos opositores del Acuerdo de Paz.
Finalmente, el partido de las FARC no seguirá en la contienda electoral por la presidencia de la República. Los problemas de salud de su candidato presidencial, Rodrigo Londoño, y los incidentes de estas últimas semanas han motivado esta decisión. Además, su partido no consiguió los votos necesarios en las elecciones legislativas (52,532 votos para el Senado y 32,636 votos para la Cámara de Representantes) para aumentar los escaños que el Acuerdo de Paz ya les ha reservado (5 escaños para el Senado y 5 para la Cámara de Representantes).
Los retos de la construcción de la paz
El futuro de los desmovilizados
A pesar de los esfuerzos realizados por la Agencia Colombiana de Reincorporación existe a día de hoy una desconexión entre las aspiraciones que tienen los desmovilizados y los programas y recursos a disposición del gobierno para la reintegración.
Por un lado, abundan las propuestas de proyectos productivos por parte de los desmovilizados en temas relacionados con la agricultura, el ecoturismo, la carpintería, la producción de prótesis (para los afectados por las secuelas de la guerra), entre otros. Por otro, los recursos económicos para llevarlos a cabo parecen escasear. Además, como el informe especial sobre los Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación (ETC) de la Defensoría del Pueblo menciona, existe una desconexión entre los intereses profesionales de los desmovilizados y los cursos dictados. Según el informe, “a las FARC [le] generó incomodidad que la oferta en estos cursos no se hubiera construido de manera conjunta, sino que se hayan extendido convocatorias de actividades ya definidas. Respecto a los cursos de gastronomía, se refirió que cuando fueron impartidos no se contaba con los ingredientes suficientes, por su parte, el de manicura fue entendido como una actividad de lujo y con poca rentabilidad en entornos rurales”.
Desde la conversión de las ZVTN a Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación (ETC), los excombatientes han pasado a recibir una asignación económica compuesta del 90% del salario mínimo en Colombia. Es decir, unos 620.000 pesos (177€) mientras que no tengan "un vínculo contractual que les genere ingresos"; una asignación única de 2 millones de pesos (570€) y una única dotación económica de 8 millones de pesos (2.285,817€) en el caso de querer emprender un proyecto productivo individual (Decreto 899 de 2017). Este tipo de dotaciones económicas no han pasado desapercibidas en un país en la que el costo de vida es alto, la desigualdad va aumento y la polarización política a favor y en contra del Acuerdo es una constante. Algunos son conscientes de la importancia de esta renta básica para el proceso de reincorporación social y económica de los desmovilizados. Sin embargo, ello no evita que cause recelo entre algunos ciudadanos y se utilice como un argumento político en contra del proceso en tiempos de campaña electoral.
Mientras que la preocupación sobre el futuro de la integración sigue latente entre los desmovilizados los días van pasando en los campamentos. Las casas que se construyeron de modo provisional se van afianzando en el terreno con arreglos y cuidados. Aquellos hombres y mujeres, que pasaban sus días de manera itinerante entre las montañas y las selvas con un fusil en mano ahora luchan contra el paso del tiempo y la incerteza de lo que depara el futuro. Según, el testimonio de uno de los líderes de la ex FARC-EP: el objetivo para mantener la cohesión del grupo es “evitar la dispersión, mantener a los compañeros ocupados y asegurar el desarrollo de proyectos de producción que les den un futuro” (3). Por ello, tareas como cocinar, limpiar, asistir a las clases y encuentros de discusión y reflexión ideológica y sobre la implementación del Acuerdo, suponen la medicina para mantener a los excombatientes inmersos en una rutina de horarios y responsabilidades individuales que, al abandonar la lucha armada, les permite mantener la disciplina de grupo.
De todos modos, muchos no aguantan y aquellos en los que ya no pende una orden de captura empiezan a abandonar las zonas. Como menciona el informe del Instituto Kroc–encargado de la verificación de la implementación de los acuerdos- cada vez más disminuye el número de combatientes en los Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación. Según este informe, algunos excombatientes han decidido volver con sus familias o trasladarse a los núcleos urbanos empujados por “los retrasos en el inicio del programa de reincorporación y de los proyectos productivos, así como las demoras en la terminación de la construcción de los espacios (los cuales en algunos casos carecen de servicios básicos)”.
Así pues, una cosa es desmovilizarse, otra es desarmarse y otra muy distinta es reintegrarse y la importancia de esto último asegura el éxito de lo primero. Colombia cuanta con varias experiencias en términos de reintegración individual que con mayor éxito se llevó a cabo durante la desmovilización de los años 90 (Movimiento 19 de Abril (M-19), Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT), Ejército Popular de Liberación (EPL), Movimiento Quintín Lame (MAQL), Comando Ernesto Rojas (CER), la Corriente de Renovación Socialista (CRS), las Milicias Populares de Medellín (MPM), y el Frente Francisco Garnica) y, con menor éxito, la desmovilización de los paramilitares del Gobierno de Uribe en el 2005. El gran reto en esta ocasión es la reincorporación económica, política y social de les FARC-EP de forma colectiva como la establecida en los acuerdos de La Habana.
La violencia cesa pero no desaparece en el país
En una situación de postconflicto como la que se está viviendo Colombia el Estado debe hacer lo posible por recuperar el control de los territorios dejados por las FARC-EP y asegurar la situación de seguridad de las zonas. Sin embargo, el caso de Colombia es particularmente complejo. Por un lado, el Estado sigue sin tener la capacidad suficiente para llegar al conjunto de los territorios. Por otro, el ejército y la policía ha sido un actor más del conflicto y en numerosas comunidades es poca la confianza que se les tiene a las FFAA. Por último, Colombia firmó un proceso de paz con las FARC pero aún tiene pendiente asegurar el futuro de las negociaciones con el Ejército de Liberación Nacional (ELN) mientras que tiene una guerra declarada a grupos de crimen organizado que ven en la retirada de las FARC una oportunidad para ejercer control en los territorios ligados con las rutas de tráfico ilícito del país.
Según el Centro de Recursos para el Análisis de Conflictos, desde el inicio de la negociación con las FARC y durante el primer año de implementación se ha evitado la muerte de casi 3.000 ciudadanos. Sin embargo, desde la retirada de las FARC-EP del territorio el número de víctimas relacionado con otro tipo de violencias ha ido en aumento en algunos territorios del país. La conflictividad social entre las comunidades antes controladas por las FARC-EP y la competición entre el Ejército de Liberación Nacional (ELN), disidencias de las FARC-EP (Frente Primero en la región del Guaviare) y grupos de crimen organizado como las Autodefensas Gaitanistas de Colombia o Clan del Golfo, el Ejército Popular de Liberación (EPL) y grupos como los Puntilleros que buscan cooptar las áreas de control ocupadas tradicionalmente por las FARC-EP han exacerbado los episodios de violencia en los territoritos. Todos estos grupos tienen intereses diferentes pero comparten tácticas similares. Algunos ejercen un control social y “resuelven” disputas donde no hay presencia del estado y todos buscan hacerse con el control de las rutas de tráfico de narcóticos o minería ilegal como sustento de sus actividades según el grupo en cuestión.
Es importante mencionar en este apartado el aumento de asesinatos de líderes sociales y defensores de derechos humanos y de familiares y desmovilizados de las FARC-EP que ha tenido lugar en Colombia desde el inicio de la implementación. Aunque las cifras de asesinatos a líderes sociales varían según la institución (entre 80 a 205 víctimas), los ataques han ido dirigidos a líderes locales (campesinos, indígenas, afrodescendientes, Juntas de Acción comunal de zonas rurales) y perpetuados, según los últimos boletines del Programa Somos Defensores, por organizaciones paramilitares. En su mayoría estos líderes y desarrollaban tareas específicas en los procesos de restitución de tierras, sustitución de cultivos y/o eran encargados de proyectos relacionados con la minería y el sector energético y medio ambiente.
A estas cifras debemos añadir también el asesinato de 62 miembros (49) o familiares (13) de las FARC entre noviembre del 2016 y febrero de 2018. Estos asesinatos, unidos a los ataques recibidos por el partido de las FARC en su campaña política, despiertan en la memoria colombiana el asesinato de casi 3000 miembros de la Unión Patriótica. Un partido político que nació en los años 80 como resultado de la desmovilización de combatientes de varias organizaciones guerrilleras entre los que había miembros de las FARC y del ELN que fueron asesinados.
La politización de la implementación
Según un informe reciente del Observatorio de Seguimiento a la implementación del Acuerdo de Paz (OIAP), tan sólo se ha conseguido avanzar en un 5% del punto sobre la reforma rural, un 19% del punto sobre la Participación política, un 6% en el capítulo de las drogas ilícitas y un 9,2% en el de víctimas. La capacidad institucional, la falta de coordinación en ciertas ocasiones y la falta de recursos podrían explicar en algunas ocasiones estos retrasos. Sin embargo, la politización de la implementación del Acuerdo ha sido una clara constante desde el inicio de la implementación.
Con el inicio de la implementación de lo acordado, el “Congreso de la Paz” tenía la responsabilidad de aprobar las leyes y reformas que permitieran la creación de una institucionalidad y procedimientos que sellaran jurídicamente la implementación del proceso de paz. Para ello, se aprobó el procedimiento del fast-track, un mecanismo jurídico diseñado para reducir los tiempos necesarios para tramitar reformas legales y constitucionales necesarias. Ahora bien, en la opinión de un vocero de la ex FARC-EP: “la implementación (del Acuerdo) está entredicho y el gobierno se ha quedado solo”. (4)
El Congreso que ratifico el Acuerdo de Paz del Teatro Colón (diciembre 2016) fue el mismo que se centró en la precampaña electoral dilatando los procesos de discusión y a probación de las leyes por medio de ausencias y falta de colaboración de algunos de los partidos más cercanos al mismo gobierno de Santos. Fue tal la situación vivida en el llamado Congreso que el mismo Presidente Santos decidió hacer una reprimenda pública recordando que el “Congreso de la paz tiene la responsabilidad histórica de acabar con la guerra”; añadiendo un mensaje directo a los representantes políticos: “Señores congresistas: las víctimas, el país y el mundo están pendientes de su trabajo, y esperamos que estén a la altura de su responsabilidad”.
Los resultados de las elecciones legislativas del 11 de marzo han dejado como resultado un Congreso un tanto similar. Los partidos opositores al Acuerdo han logrado afianzar su permanencia (Partido de Centro Democrático y Partido Conservador a pesar de perder escaños) y aumentar el número de escaños con respecto al 2014 en el Senado y la Cámara de Representantes (Cambio Radical obtuvo 7 escaños más en el Senado y 14 más en la Cámara). Aunque los partidos favorables al proceso de paz han logrado mantenerse (Partido Liberal con pérdida de escaños en ambas cámaras pero manteniéndose como segunda fuerza en la Carama de representantes) y, en algunos casos, ganar escaños (Alianza Verde ha logrado aumentar 5 escaños en el Senado y 3 escalos en la Cámara de Representantes), se necesitará una gran coalición capaz de hacer frente a los partidos opositores si quieren asegurar la implementación de lo acordado en La Habana.
En este contexto, un factor importante a tener en cuenta es qué opinan los colombianos. Según las encuestas realizadas durante la campaña legislativa, la implementación del Acuerdo de Paz quedó relegada a otros temas que les preocupa más a los colombianos. Entre ellos, el tema de la corrupción y el temor a que el país se convierta en una Venezuela “castrochavista”, seguido de la preocupación por una crisis económica y temas de seguridad ciudadana superan el interés por la construcción de la paz. Ahora bien, aunque es posible que en las próximas elecciones presidenciales del 27 de mayo la jerarquía de los temas se mantenga, el proceso de implementación de lo acordado en La Habana y las negociaciones con el ELN volverán a estar en la agenda.
En cuanto a las elecciones presidenciales existen en este momento siete candidatos. Hasta ahora, movimientos y partidos de izquierda favorables a la implementación del proceso de paz como el Movimiento de Gustavo Petro y la coalición de Sergio Fajardo (Alianza Verde y el Polo Democrático) han venido liderando las encuestas presidenciales. Una situación posiblemente achacable hasta ahora a que no se tenía claro cuál sería el candidato presidencial del partido Centro Democrático –principal partido conservador. No obstante, las recientes elecciones legislativas han dejado claro los candidatos y el respaldo social que tienen partidos como el Centro Democrático y Cambio Radical, tradicionales opositores al Acuerdo de La Habana.
El contexto político actual marca así una continuidad con el grado de polarización política que ya se vivió en la campaña presidencial del 2014, que se volvió a hacer evidente en el plebiscito del Acuerdo de paz en Octubre del 2016 y que se espera que lo haga en el próximo gobierno. Además, este grado de polarización política del país parece estar estrechamente relacionado con la división entre el centro político y neurálgico del país (Bogotá) y la periferia (territorios más afectados por el conflicto armado aledaños a las costas del país a la frontera con Venezuela) ya que el resultado de las elecciones legislativas arroja un mapa marcado por unas fuerzas políticas más reacias al Acuerdo de paz en el centro del país.
Así pues, este resultado augura, por un lado, una fuerte campaña en las próximas semanas en las que la fórmula a favor o en contra de la implementación se haga cada vez más virulenta; y, por otro lado que, más allá de quién gane las próximas elecciones, el país se enfrenta al gran reto de conseguir un acuerdo nacional entorno a la implementación del acuerdo de paz con las FARC-EP. Sobre todo, tal y como se planteó en La Habana. Ya que una muestra de la dificultad que esto implica ha sido la aprobación no sin ciertas modificaciones en la esencia y estructura que sufrió la Ley estatutaria de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP).
Conclusión
El año 2017 empezó en Colombia con buenas noticias. El congreso había refrendado el Acuerdo de paz con las FARC-EP y se daba inicio implementación. El gobierno del Presidente Santos lograba aprobar el fast-track para aprobar en el menor tiempo posible las reformas necesarias para asegurar el Acuerdo. Las FARC-EP se desmovilizaban, se desarmaba y creaba su nuevo partido político FARC. Y el proceso de reintegración social y económica se ponía en marcha en los territorios. A pesar de ello, el impulso con el que inicio el año 2017 se fue acotando con una serie de retos que, si bien son propios de un contexto de postconflicto, pueden servir de alertas tempranas sobre los riesgos que puede correr el proceso de paz con las FARC y un posible proceso con el ELN de no ser corregidos.
Los problemas experimentados hasta ahora en el proceso de reintegración social y económica de los desmovilizados de las FARC-EP están frustrando las perspectivas de futuro de algunos y aumentando el riesgo de reinserción. La situación de inseguridad en algunos territorios va en aumento. El Congreso del 2017 que debía poner en marcha todas las reformas necesarias para la implementación se ha visto abocado a la campaña de las elecciones legislativas y presidenciales del 2018. Mientras tanto, la comunidad internacional observa con atención la implementación de lo acordado en el 2016 en un contexto regional marcado por la crisis política y de refugiados procedentes de Venezuela que, supondrá un factor fundamental para asegurar que la construcción de la paz en Colombia sea una historia o no de éxito.
El resultado de las elecciones legislativas, la polarización social y las prioridades de la sociedad colombiana reflejadas durante este periodo electoral auguran que la politización de la implantación del Acuerdo de paz no va a cambiar. Ello unido a la capacidad que tenga el Estado para asegurar la reintegración de los combatientes y la seguridad del país es uno de los riesgos más grandes que tienen el proceso. Desde la refrendación de lo acordado en La Habana son continuas las muestras y esfuerzos de la sociedad civil, organismos no gubernamentales y la comunidad internacional para afianzar la implementación. Ahora bien, todos estos esfuerzos necesitan de un compromiso político capaz de superar la polarización política que divide el país y apueste por hacer de la construcción de la paz en Colombia una política de Estado.
Notas:
(1) Las ZVTN se diseñaron como zonas “territoriales, temporales y transitorias, definidas, delimitadas y previamente concertadas entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP” en las que se llevaría a cabo la concentración de los combatientes de las FARC-EP para iniciar el proceso de dejación de armas y la reincorporación a la vida civil. Oficina del Alto Comisionado para la paz (2016) Acuerdo Final. Torreblanca Agencia Gráfica. Pág. 62. [En línea] Disponible en: http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/procesos-y-conversaciones/Documentos%20compartidos/24-11-2016NuevoAcuerdoFinal.pdf
(2) Entrevista realizada por correo electrónico en Barcelona el día 14 de octubre de 2017.
(3) Testimonio recogido en Colombia, el 6 de septiembre de 2017.
(4) Testimonio recogido en Colombia, el 6 de septiembre de 2017.
E-ISSN: 2013-4428
D.L.: B-8439-2012