Otros artículos | Internacionalización de ciudades intermedias: tendencias actuales en la Provincia de Buenos Aires, Argentina

Fecha de publicación: 09/2024

Autor:

Mariana Calvento y Julieta Nicolao

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Mariana Calvento, investigadora adjunta, CONICET, Centro de Estudios Interdisciplinarios en Problemáticas Internacionales y Locales, Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (CEIPIL-UNICEN-CIC); profesora adjunta, FCH-UNICEN. marianacalvento@yahoo.com.ar. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-0257-3270

Julieta Nicolao, investigadora adjunta, Comisión de Investigaciones Científicas de la Provincia de Buenos Aires; miembro de planta permanente, CEIPIL-UNICEN-CIC. nicolao_j@yahoo.com.ar. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-8083-5301

Este artículo analiza la internacionalización de ciudades intermedias de la Provincia de Buenos Aires, Argentina. Desde los estudios paradiplomáticos, se posiciona críticamente sobre el uso del concepto y retoma herramientas teórico-metodológicas alternativas como el de la política internacional subnacional y el Índice de participación internacional. Con un enfoque cuanti-cualitativo, revela el reciente avance del perfil de internacionalización de estas ciudades, sus niveles de institucionalización en ascenso, y la preeminencia de estrategias unilaterales y bilaterales. La originalidad del trabajo radica en su concentración en un universo poco explorado en el campo de la especialidad en Latinoamérica y en la identificación de perfiles generales, superando los estudios de caso únicos.

Desde el inicio del nuevo siglo, se ha hecho evidente que las ciudades_¹, a través de sus gobiernos locales, están adquiriendo un peso cada vez más gravitante en la escena internacional. Distintos estudios (Batista et al., 2008; Cornago Prieto, 2010; Zeraoui y Catillo Villar, 2016; Álvarez et al., 2019, entre otros) han revelado que muchas de ellas son capaces de establecer vinculaciones con diferentes contrapartes externas, motorizan proyectos, recursos, saberes e influencias, traspasando las fronteras nacionales. En este marco, han despertado la atención de agencias del sistema de Naciones Unidas, la Unión Europea o el Banco Mundial, entre otros actores globales, y han sido involucradas en diálogos de alto nivel como lo demostró su inclusión en las negociaciones de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Esto se relaciona con lo que se ha dado en llamar la «urbanización de los asuntos internacionales» (Acuto, 2016), indicativo del lugar estratégico asumido por gobiernos locales como primera línea de respuesta a desafíos clave del mundo contemporáneo: contaminación industrial, propagación de enfermedades infecciosas, desigualdades económicas y sociales, o la crisis de la migración y el asilo, entre muchas otras. Ahora bien, así como las ciudades del Norte y del Sur Global presentan entre sí claras diferencias en cuanto a las motivaciones, posibilidades y alcances de su internacionalización, lo mismo sucede al interior de estas últimas, donde las escalas geográficas y demográficas, entre otras variables, condicionan sus oportunidades de proyección global.

En ese sentido, este artículo parte de reconocer el avance que se ha realizado en este campo de estudio en la actualidad, en el cual convergen contribuciones y perspectivas desde las ciencias jurídicas, la ciencia política, la sociología, los estudios urbanos y las relaciones internacionales, cuya revisión ha sido ampliamente indagada en investigaciones previas (Calvento, 2015; Calvento y Rolandi, 2021). Desde la disciplina de las relaciones internacionales, se ha desarrollado un extenso debate_² que incluye una discusión sobre la conceptualización de la temática, pero que establece un punto de acuerdo y reconocimiento sobre la irrupción de las ciudades en el escenario internacional (Calvento, 2019; Nicolao et al., 2022). Teniendo en cuenta dicho recorrido, que será retomado en el marco teórico conceptual, en este artículo se propone avanzar en la sistematización y análisis empírico de un universo de ciudades subexplorado que permita enriquecer y retroalimentar las líneas de discusión teóricas en torno a la performance internacional de estos actores locales.

Al respecto, este trabajo tiene como propósito central ofrecer un estado de situación sobre las estrategias de participación internacional que llevan adelante los gobiernos locales de tamaño intermedio de la Provincia de Buenos Aires (PBA), Argentina, durante el período 2019-2023. Se reconoce, como antecedente fundamental, la constatación de la preponderancia de investigaciones basadas en estudios de caso único sobre experiencias de ciudades argentinas o latinoamericanas, y la consecuente necesidad de analizar tendencias más amplias, dentro de universos mayores (y a la vez, menos estudiados) como el de las ciudades intermedias_³, dada la preeminencia que las grandes urbes y metrópolis han tenido en este campo de investigación en la región.

Sobre la base de un enfoque analítico cuanti-cualitativo, el artículo se propone, por un lado, examinar la participación internacional de estas ciudades (que será definida en este trabajo como la política internacional subnacional) a través de las herramientas que emplean y, a partir de allí, aplicar el índice homónimo (Calvento, 2012, 2019), que permite clasificarlas entre gobiernos locales de alta, media y baja internacionalización. En función del panorama obtenido, y como segundo objetivo, se busca analizar y problematizar esas tendencias, interpretando las dimensiones que abonan el perfil encontrado, así como los retos y desafíos que se identifican para la consolidación y escalamiento de estas políticas.

Así, las siguientes preguntas orientan el estudio: ¿Cómo participan las ciudades intermedias argentinas, y particularmente de la Provincia de Buenos Aires, en el escenario internacional? ¿Cuál es el nivel que alcanzan en su participación internacional? ¿Cuáles son las herramientas más utilizadas por estos actores en el desarrollo de estas políticas? ¿Su desempeño internacional ha evolucionado en el tiempo, considerando lo que indican estudios precedentes sobre el tema? ¿Qué desafíos encuentran para escalar y consolidar sus políticas de internacionalización? Para dar respuesta a estas preguntas, el estudio se divide en tres segmentos: en el primero se abordan las discusiones teórico-conceptuales que dan marco al estudio; en el segundo se presenta el apartado metodológico que detalla el diseño de investigación y la estrategia de recolección de datos, y en el tercero se exponen los hallazgos empíricos. Finalmente, en las conclusiones, se discuten los resultados y la agenda de investigación futura.

Marco teórico conceptual

La incursión de las ciudades en el escenario internacional no constituye una temática actual, ya que las referencias más remotas pueden encontrarse en experiencias de la edad antigua_⁴. Sin embargo, adquiere relevancia contemporánea por el impulso y diversificación que ha experimentado en las últimas décadas, potenciada por sucesos regionales y nacionales_⁵ como la integración regional o la descentralización, y procesos recientes de gran escala que agudizan la globalización vigente (la crisis climática, la transición digital, las migraciones y la crisis del refugio, las pandemias, entre otros). Estos fenómenos exigen a las autoridades locales el desempeño de múltiples roles que exceden el local, lo que sitúa la internacionalización de las ciudades como un fenómeno disruptivo aunque heterogéneo y diverso.

Como resultado de la ocurrencia de dichos procesos y la necesidad de explicarlos, desde la segunda mitad del siglo xx, y particularmente en su último cuarto, los debates disciplinares en el campo teórico de las relaciones internacionales dieron espacio a un severo cuestionamiento de los postulados realistas clásicos y su mirada interestatal de la política mundial, iluminando la coexistencia de una creciente diversidad de actores con capacidad de acción y/o influencia en el escenario internacional, por el cual fluían canales de vinculación interestatales, transgubernamentales y transnacionales (Keohane y Nye, 1988). Esta nueva perspectiva fue central para inaugurar una línea de interpretación que, primero abocada al estudio de la performance de lo que en su momento se denominaron «nuevos actores internacionales», posteriormente habilitaría el interés por el comportamiento de gobiernos no centrales en el campo de las relaciones internacionales (Luna Pont y Oddone, 2021).

Dicho interés ha favorecido la proliferación de numerosos conceptos_⁶, siendo el término «paradiplomacia»_⁷ el de mayor preeminencia dentro del campo temático. Este concepto se ha correspondido con los enfoques revisionistas de las relaciones internacionales, los cuales buscan comprender mejor y ampliar la consideración de los actores internacionales, y ha colaborado en pensar las estrategias de internacionalización de gobiernos locales y regionales como una política pública transversal y, en este proceso, ha fortalecido los poderes de agencia de las unidades subnacionales del sistema internacional (Oddone, Rubiolo y Calvento, 2020). Sin embargo, más allá de que el concepto de paradiplomacia ha habilitado un significativo avance del campo de estudio, exhibe limitantes para el caso bajo análisis, al colisionar con la premisa fundamental de la diplomacia paralela: en el caso argentino, el marco constitucional habilita la participación internacional de entidades subnacionales en tanto y en cuanto no sea incompatible con la política exterior del Estado nacional (Colacrai y Zubelzú, 1994; De Marsilio, 2006; Iglesias et al., 2008; Calvento, 2016, entre otros).

De ahí que, en investigaciones posteriores (Zubelzú, 2008; Calvento, 2012, 2016 y 2019), se hayan desarrollado consideraciones críticas sobre dicho concepto_⁸, proponiendo construcciones conceptuales alternativas y más alineadas al contexto bajo estudio, como el de la política internacional subnacional (Maira, 2010), definida específicamente como la herramienta de los gobiernos locales que se ocupa de impulsar su inserción internacional, permitiéndoles aprovechar, articuladamente, las oportunidades del contexto exterior con las necesidades del territorio, dentro de los marcos de la política exterior que define el Estado central (Calvento, 2012). De esta manera, la política internacional subnacional supone, en principio, la existencia de una decisión y voluntad política del gobierno local de desempeñarse como un actor en el plano global, y contar con recursos que, como en otras áreas, resultan imprescindibles para el desarrollo e implementación de una agenda de trabajo sostenible y articulada con las demás prioridades de la ciudad (Fernández de Losada y Romero, 2016; Gasser, 2017; Oddone et al., 2020). Esto implica la posesión de una capacidad política e institucional, que orienta el análisis al terreno de las políticas públicas y las capacidades estatales_⁹, y que se materializa en el establecimiento de espacios o áreas institucionales dedicadas al tema, con la afectación de recursos humanos y financieros, entre otros, para hacer efectiva la política internacional subnacional. Este aspecto suele ser de capital importancia, ya que en la práctica no todos los gobiernos locales pueden conducir su propia agenda internacional. Asimismo, diversas investigaciones (Matsumoto, 2011; Ippolito, 2019, entre otros) han subrayado que no necesariamente se encuentra una correlación positiva entre el nivel de actividad internacional y la disponibilidad de recursos, principalmente institucionales (por ejemplo, la existencia de una área u oficina de asuntos exteriores), aspecto sobre el cual también busca echar luz este trabajo.

Ahora bien, la política internacional subnacional involucra operativamente tres dimensiones (unilateral, bilateral y multilateral) que sintetizan aquellas estrategias de presencia directa e indirecta que desarrollan las ciudades en el ámbito regional y global (véase Calvento, 2015). Como puede observarse en la tabla 1, entre las unilaterales se incluyen políticas locales de comercio exterior (por ejemplo, asesoramiento para la promoción del comercio internacional, gestión de rondas de negocios) y de marketing territorial (por ejemplo, marca-ciudad); entre las bilaterales, acuerdos con contrapartes extranjeras (por ejemplo, hermanamientos de ciudades), y entre las multilaterales, la participación en redes o coaliciones de ciudades (por ejemplo, Ciudades y Gobiernos Locales Unidos [CGLU], Red de Mercociudades, etc.).

La clasificación de las diferentes estrategias desarrolladas permite proyectar la medición de la participación internacional de las ciudades, aspecto que ha sido objeto de distintas propuestas latinoamericanas, entre las que se distinguen las elaboradas por Fronzaglia (2005) para el caso de Brasil, por Zubelzú (2008) y Díaz Bay (2019) para Argentina y por Schiavon (2004 y 2020) para México. En este artículo, basándose en la noción de la política internacional subnacional, se retoma el Índice de participación internacional (Calvento, 2012 y 2019; Calvento y Di Meglio, 2023) que, a partir de una sistematización de las herramientas detalladas, permite establecer parámetros comparativos retomando las dimensiones y subdimensiones descritas en la tabla 1. Dicho índice establece una tipología que refleja categorías incrementales, entre ellas:

1) Gobierno municipal de internacionalización baja: en estos casos la participación en el escenario internacional es limitada, identificándose la ausencia total de estrategias, o su desarrollo en una sola dimensión, sin imprimirle una dirección clara a este accionar, con una aplicación que generalmente es de carácter temporal.

2) Gobierno municipal de internacionalización intermedia: abarca experiencias que establecen un perfil sectorizado de participación internacional debido a la concentración, en general, en dos dimensiones (unilateral y bilateral).

3) Gobierno municipal de internacionalización alta: registra estrategias en todas las dimensiones previstas (unilateral, bilateral, multilateral), lo que define un perfil internacional integral y más sostenible.

El índice contempla la existencia (o no) de estrategias, por lo que es no ponderado, es decir, se establece que cada dimensión (unilateral, bilateral, multilateral) tiene un mismo peso sobre el índice final, por considerar que las tres son relevantes, ya que el objetivo es constatar la presencia de estas estrategias y no su intensidad, por entender que todas son necesarias para una inserción internacional efectiva y diversificada. En ese sentido, las categorías que arroja el índice permiten observar la trayectoria de la participación internacional de estos actores, y son empleadas para clasificar y analizar la performance del universo bajo estudio.

Apartado metodológico

El estado del conocimiento sobre lo que aquí denominamos política internacional subnacional se encuentra caracterizado por una significativa proliferación de estudios que marcan la relevancia y trascendencia que ha logrado contemporáneamente la temática. En el ámbito latinoamericano, Zamora Avilés (2016) distingue los trabajos realizados en Brasil y México, donde se destacan aquellos que han abordado la internacionalización de amplios universos de actores, como la totalidad de ciudades o entidades federativas de cada uno de estos países (Schiavon, 2004 y 2020; Vigevani, 2006; Matsumoto, 2011; Prado Figuereido, 2018, entre otros). En Argentina, en cambio, donde también se han realizado amplios avances en el área, predomina un abordaje de estudios de caso único (generalmente centrados en grandes ciudades o provincias), resultando aún reducidos los esfuerzos comparativos sobre la base de universos más amplios (Mina, 2005; Carignani Sardoy, 2017; Felli, 2019; Carcedo, 2022, entre otros). Esto pone de relieve la necesidad de impulsar investigaciones sobre un número más vasto de experiencias (de alcance nacional o provincial) y, a la vez, relativamente menos exploradas, como es el caso en el que se centra este artículo: los gobiernos locales de tamaño intermedio de la PBA.

De los más de 2.300 municipios existentes en la República Argentina (REFEGLO, 2023), se estima que aproximadamente 144 pertenecen a la categoría de intermedios, constituidos por aquellos que poseen un tamaño demográfico que oscila de 50.000 a 1.000.000 de habitantes (Manzano y Velázquez, 2015). Su distribución es heterogénea a nivel federal, ya que la mayoría de las provincias (16) contienen solo entre 1 y 5 gobiernos locales intermedios; mientras que el grueso se concentra en cuatro jurisdicciones provinciales –Santa Fe, Córdoba, Entre Ríos y Buenos Aires–, siendo esta última la que reúne el mayor porcentaje. En ese sentido, la Provincia de Buenos Aires (PBA) es la más poblada del país con 17.569.053 habitantes (INDEC, 2023), representando el 40% de la población nacional, y una extensión de 307.571 km² (la segunda después de la provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur); además, genera, aproximadamente, el 35% del Producto Interior Bruto, da cuenta del 33% de las exportaciones nacionales y es la jurisdicción de mayor peso industrial (CEPAL, 2019). La PBA está conformada por 135 gobiernos locales emplazados en dos regiones claramente diferenciadas, el conurbano_¹⁰ y el interior, donde los municipios intermedios cobijan a 13 millones de habitantes, lo que equivale al 80% de la población bonaerense y al 30% de la nacional (INDEC, 2023). Por las razones expuestas, la exploración de los niveles de internacionalización de los municipios intermedios adquiere relevancia central en los debates sobre el desarrollo socioeconómico de una de las áreas geográficas más importantes del país.

Tanto para el examen de la participación internacional del universo descrito, a través de la aplicación del índice homónimo y la identificación de las dimensiones que abonan el perfil encontrado (objetivo 1), como para el reconocimiento y problematización de otras tendencias complementarias que abonan dicho perfil (objetivo 2), se adoptó un enfoque cuanti-cualitativo, sustentado en una triangulación de estrategias de recolección de datos. Los principales hallazgos derivan, en primer lugar, del procesamiento y análisis de una base de datos construida en el marco del proyecto de investigación citado sobre la política internacional subnacional que desarrollan los municipios de tamaño intermedio de la PBA, que condensa, para un total de 54 gobiernos locales incluidos en esta categoría, la existencia de políticas de participación internacional para el período de gestión local (2019-2023). En esta, se clasifican las actividades y políticas que desarrolla cada municipio según su alcance (unilateral, bilateral y multilateral) y, dentro de cada una, su tipología específica (por ejemplo, políticas de comercio exterior, de marketing territorial, etc.). Asimismo, la base contiene información sobre la presencia/ausencia de áreas gubernamentales dedicadas específicamente a las relaciones internacionales, lo cual permite evaluar el nivel de institucionalidad involucrado en el diseño e implementación de este tipo de políticas_¹¹.

En segundo lugar, se trabaja sobre la base de una encuesta administrada a funcionarios/as y agentes municipales bonaerenses que participaron del curso de capacitación denominado «Cooperación internacional para el desarrollo local», impartido a instancias del Instituto Provincial de la Administración Pública (IPAP) por la Subsecretaría de Relaciones Internacionales e Institucionales de la Provincia de Buenos Aires, durante agosto-noviembre de 2022, en el cual las autoras participaron como miembros del equipo docente responsable. La encuesta se difundió digitalmente mediante un formulario autoadministrado a través del software Google form y el cuestionario fue diseñado para obtener información sobre aspectos relacionados con las políticas de internacionalización que implementan los municipios bonaerenses, cubriendo tres objetivos fundamentales: a) diagnosticar la institucionalidad que reviste la temática en los gobiernos locales; b) captar el tipo de actividades internacionales que llevan adelante, y c) identificar los actores locales y extralocales con los cuales cada municipio construye políticas en este campo específico. Se recibieron un total de 66 respuestas de personas que cursaron la capacitación, de las cuales, luego de su limpieza_¹², se arribó a un total de 18 respuestas válidas de municipios pertenecientes a la PBA, de los cuales 13 pertenecen al universo bajo estudio (municipios de tamaño intermedio, representando el 24% del universo total que ingresa en esta categoría)_¹³. El análisis se complementa con la consulta de informes técnicos y estudios de corte académico.

Participación internacional de las ciudades intermedias de la PBA

Activismo en ascenso e institucionalización

El universo de municipios intermedios de la PBA presenta una evolución ascendente en materia de diseño e implementación de políticas de internacionalización en los últimos años. Si tomamos como referencia lo que indican estudios previos (Batista et al., 2008; Pontis, 2012; entre otros), elaborados sobre la base de diagnósticos de hace una década, estos dejaban claro el bajo nivel de participación internacional exhibido en general por parte de los gobiernos locales latinoamericanos y argentinos y, particularmente, dentro de estos últimos, los ubicados en la PBA.

Frente a este panorama, los datos obtenidos a través del procesamiento de la base de datos antes descrita revelan en primera medida que el 96% de los gobiernos locales intermedios de la PBA desarrollan algún tipo de herramientas en el ámbito de la política internacional subnacional; y que, en contrapartida, sólo un número muy reducido de casos (cercano al 4%) no registra actividades de esta índole. Este porcentaje tan elevado de activismo internacional se encuentra acompañado por un nivel de institucionalización en ascenso de estas políticas. En este punto, y volviendo a las limitadas referencias generadas en el decenio anterior, el informe de la consultora Pontis (2012: 3), señalaba, por ejemplo, que para el año 2012 «(...) solo 18 de un total de 2.172 municipios que tiene nuestro país mantienen una oficina internacional de manera formal», siendo ocho los que pertenecían a la Provincia de Buenos Aires.

Diez años después, los datos obtenidos a través de las fuentes de recolección propias permiten afirmar el crecimiento efectivo que ha experimentado la institucionalización de las actividades internacionales de las ciudades, ya que del ámbito analizado (54 municipios en total), cerca de la mitad (el 44%, 24 municipios) cuenta con una dependencia dentro del organigrama municipal encargada del diseño e implementación de políticas de internacionalización (véase la figura 2). A su vez, dentro de las ciudades intermedias bonaerenses que poseen un área de esas características, el 63% se encuentra emplazado en el interior de la provincia de Buenos Aires, mientras que el 37% restante corresponde al conurbano. En este caso, se sostiene una tendencia ya anticipada en investigaciones precedentes (Pontis, 2012), donde la región interior adquiere primacía sobre el conurbano en la institucionalización de estas actividades. Esto plantea interrogantes de diversa índole relacionados con los factores que explicarían tal diferencia: si ello deriva de la lejanía de las ciudades del interior a los más importantes centros urbanos del país, del menor acceso a la infraestructura que comunique con el exterior, o de la necesidad de que el estado local tome un rol activo ante dichos limitantes, entre otras consideraciones.

Sobre las áreas o dependencias encargadas de conducir las relaciones internacionales del gobierno local, se observa que predominan las que conciben y (eventualmente) actúan desde una perspectiva amplia e integral sobre dicha temática, ya que el 56% utiliza el concepto de relaciones internacionales en su denominación. El resto se distribuye entre dependencias con orientaciones más específicas, en orden de importancia, al comercio exterior o a la cooperación internacional; lo cual invita también a avanzar en indagaciones que se pregunten si este tipo de estructuras se corresponden con el diseño de políticas de internacionalización sectorizadas, aspecto que es retomado más adelante.

En cuanto a la jerarquía otorgada en el organigrama municipal, salvo excepciones con rangos elevados (como el caso de la Secretaría de Desarrollo Productivo y Relaciones Internacionales de la Municipalidad de Tandil o la Subsecretaría de Relaciones Internacionales de la Municipalidad de Marcos Paz) prevalece la categoría de Dirección –rango intermedio– por encima de otros escalafones de nivel inferior como puede ser «área» o «unidad». Y, en lo que respecta a la órbita en la que funcionan tales departamentos, el relevamiento arroja que dependen, principalmente, de dos grandes áreas o secretarías: de Gobierno/Jefatura de Gabinete o de Desarrollo Económico/Productivo. En el primer caso, podría estar ligado a una posición más estratégica que habilita la posibilidad de transversalizar acciones con los distintos departamentos del gobierno local, mientras que, en el segundo, podríamos estar frente a políticas de inserción internacional más vinculadas al ámbito económico-comercial.

Perfil de participación internacional y herramientas empleadas

Ahora bien, retomando la caracterización del universo en análisis que presenta un alto porcentaje (96%) de activismo internacional, es preciso aclarar que dicho dato global traduce limitadamente la variación que se encuentra al interior de las experiencias relevadas. La utilización del Índice de participación internacional (Calvento, 2012 y 2019; Calvento y Di Meglio, 2023) permite entonces dar cuenta de la diversidad y heterogeneidad existente a su interior en términos de estrategias de internacionalización empleadas. Como se observa en la figura 4, su aplicación revela que el 52% posee un nivel alto de participación internacional, el 30% un nivel medio y el 18% un nivel bajo, sin registrarse en este caso diferencias notables dentro de tal clasificación entre los municipios del conurbano y del interior bonaerense.

La clasificación que arroja la implementación del Índice de participación internacional ayuda a robustecer la afirmación sobre el activismo en ascenso de las ciudades intermedias de la PBA en el ámbito de la política internacional subnacional, que se potencia, dado que más de la mitad de este universo presenta el mayor nivel de actividad categorizado. Ahora bien, si esta información se vincula con la referida a la institucionalización de estas políticas, se advierte que el 64% de los municipios con participación internacional alta posee un área específica. En el caso de los municipios de internacionalización media y baja, estos porcentajes disminuyen significativamente: el 38% en el caso del primer grupo, y el 0% en el segundo. De esta manera, se infiere que la institucionalización –medida por la existencia de áreas especializadas– es una dimensión que se correlaciona directamente –y al mismo tiempo visibiliza– el nivel de participación internacional que desarrollan los municipios intermedios de la PBA.

En el desglose del perfil internacional que exhibe cada municipio se constata, en primer lugar, el predominio de las estrategias unilaterales y las bilaterales, presente en el 87% y en el 80% de los casos, respectivamente; mientras que las multilaterales se encuentran en el 63% del campo analizado. Asimismo, al interior de cada dimensión se constata la preeminencia de herramientas específicas, como las políticas locales de comercio exterior_¹⁴ en las primeras, los hermanamientos de ciudades_¹⁵ en las segundas y la participación en un espacio multilateral, en particular como es la Red de Mercociudades_¹⁶, en las últimas.

Ello coincide con lo que arroja la encuesta administrada a funcionarios/as y agentes municipales bonaerenses de agosto-noviembre de 2022, según la cual 12 de los 13 municipios intermedios registrados priorizan el desarrollo de herramientas bilaterales (véase figura 5), a través del hermanamiento de ciudades o acuerdos de amistad que celebran con contrapartes externas. Mientras, el segundo lugar es compartido: por un lado, también en una dimensión bilateral, se ubican las vinculaciones conducidas o favorecidas por la presencia de colectividades extranjeras en el espacio local, que conectan la propia ciudad con el lugar de origen de la población migrante que allí reside; por el otro, el despliegue de herramientas de participación unilateral abocadas a la promoción del comercio exterior.

Alianzas y desafíos en la construcción de trayectorias de internacionalización

Otro dato fundamental para comprender el desarrollo de políticas de internacionalización y su tipología es observar el esquema de alianzas y vinculación con actores locales y extralocales que el gobierno local conduce para diseñarlas e implementarlas. En otras palabras, ¿con qué agentes territoriales y no territoriales se asocia?

La encuesta revela que el principal socio local de los municipios bonaerenses de tamaño intermedio para desarrollar herramientas de internacionalización es el entramado empresarial local, generalmente nucleado en alguna entidad o cámara que favorece representatividad y agregación de intereses (véase figura 6). En segundo lugar, se ubican las entidades universitarias o institutos de investigación y desarrollo tecnológico, que suelen tener sus propias dinámicas de vinculación internacional, pero también resultan aliadas de las autoridades locales en su proyección global. Comparten el tercer lugar los consulados de distintos países emplazados en el propio territorio junto con las organizaciones de inmigrantes o colectividades. Respecto de estos últimos, «(...) la existencia en territorio de este tipo de entidades se vincula a la dinámica e impacto que han detentado histórica y contemporáneamente los procesos migratorios internacionales, considerado el punto de partida central para la comprensión de su dinámica y performance» (Nicolao, 2015: 115). En un país como Argentina, tradicional receptor de migraciones internacionales, y para la Provincia de Buenos Aires, que ha constituido siempre la zona receptora por excelencia dentro del país, este tipo de actores que conectan con distintos puntos del mundo exterior suelen ser protagonistas a la hora de comprender las potencialidades y posibilidades de la internacionalización local.

En cuanto a los actores extralocales que se convierten en aliados para el desarrollo de políticas de internacionalización local (véase figura 7), encabezan las embajadas de distintos países, con las cuales se motorizan vinculaciones de tipo bilateral. En segundo y tercer lugar, se reconocen dos carteras gubernamentales estratégicas en materia de relaciones internacionales a nivel provincial y nacional, respectivamente: la Subsecretaría de Relaciones Internacionales e Institucionales de la PBA (que funciona en la órbita de Jefatura de Gabinete) y la Cancillería. La citada subsecretaría provincial es una instancia que, con relación a su predecesora, la Dirección de Cooperación Internacional de la etapa precedente (2015-2019), nace en el período bajo estudio con una perspectiva más amplia de la temática de las relaciones internacionales y con rango jerárquico superior, lo cual puede resultar una expresión del avance en la formulación de estas políticas en el ámbito bonaerense. Este organismo interviene en el planeamiento de oportunidades estratégicas de inserción internacional para la provincia y los 135 municipios que la conforman, asistiendo en la negociación de acuerdos y convenios de cooperación internacional, y asesorando/capacitando en la formulación de proyectos_¹⁷. La Cancillería argentina, por su parte, cartera que tiene la potestad de conducir las relaciones exteriores del país, posee desde la década de los noventa del siglo pasado una Subsecretaría de Relaciones Institucionales que se ocupa de canalizar la coordinación entre dicho ministerio y los organismos y las autoridades de los distintos niveles del Estado, incluyendo los gobiernos locales (Colacrai y Zubelzú, 1994), denominada desde 2019, Subsecretaría de Asuntos Nacionales.

Finalmente, ante el interrogante sobre los retos y dificultades más importantes que atraviesan las ciudades intermedias a la hora de planificar y dar curso a sus políticas de internacionalización, se observa un elevado nivel de consenso en puntualizar las limitaciones asociadas a la falta de recursos como el más importante: ya sea de partidas presupuestarias directamente afectadas a la implementación de este tipo de actividades (que se ubica en el primer puesto), como de recursos humanos abocados al desarrollo de tareas específicas (segundo puesto). Siguiendo el orden de desafíos identificados, se enumeran otro tipo de aspectos que ilustran dificultades propias de una temática que no ha sido concebida convencionalmente dentro de las funciones tradicionales de los gobiernos locales y que, por lo tanto, requiere de un proceso gradual y no exento de complejidades por el cual va ganando entidad propia en cada estructura comunal: eso explica la falta de personal municipal capacitado en la materia; la superposición de agendas con otras dependencias municipales, o las dificultades de otros municipios sobre la importancia de las relaciones internacionales (véase figura 8).

Conclusiones

El fenómeno de la internacionalización de las ciudades constituye en la actualidad una temática de indiscutible presencia en el campo de estudio de las relaciones internacionales. La literatura especializada está dominada por el análisis de experiencias de ciudades del Norte Global, o incluso de importantes metrópolis de países del Sur que exhiben un involucramiento directo en diálogos internacionales de alto nivel, participan de grandes coaliciones de ciudades y, sobre todas las cosas, han adquirido un peso, visibilidad e identidad propia en la escena internacional. Empero la performance internacional no es privativa de ciudades de gran escala, sino que se extiende cada vez más a urbes de menor tamaño relativo (como las aglomeraciones de tamaño intermedio), en las cuales los objetivos, patrones y dinámicas de internacionalización no han sido tan explorados.

Este artículo busca reconocer tendencias generales en el perfil de internacionalización de las ciudades intermedias de la PBA, revelando que prácticamente la totalidad de dicho universo registra algún tipo de actividad internacional en los últimos años, aspecto que, contrastado con las fuentes disponibles de hace una década, marca una clara tendencia en ascenso que pareciera haber llegado para quedarse.

Una de las principales dimensiones que acompañan dicho crecimiento tiene que ver con el nivel de institucionalización que han alcanzado estas políticas, medido por la creación de áreas municipales dedicadas exclusivamente al diseño e implementación de sus relaciones internacionales. La aplicación del Índice de participación internacional al universo bajo estudio ratifica lo antedicho, al confirmar que más de la mitad de las ciudades relevadas con actividad internacional cuenta con un perfil de internacionalización alto, es decir, que desarrolla en este campo políticas integrales, incluyendo el uso de estrategias de tipo unilateral, bilateral y multilateral.

La herramienta conceptual escogida para interpretar la participación internacional de estos municipios (política internacional subnacional) –además de alinearse al marco jurídico-regulatorio de estas actividades en el ámbito argentino– permite poner el foco en la trayectoria de este tipo de ciudades que, más que buscar en el exterior una actuación a contrapelo de lo que marca el Gobierno central, o de diferenciarse de este, lo que hace es buscar en el exterior recursos y oportunidades materiales e inmateriales que retroalimenten su agenda de desarrollo territorial. De igual modo, más que un interés determinado por encontrar una visibilidad y presencia en el escenario global per se (como construcción de soft power en el largo plazo), se advierte un comportamiento que se recuesta sobre estrategias más pragmáticas y de materializaciones más focalizadas –aunque no siempre de rédito automático–.

Esto se relaciona con los hallazgos que muestran la preponderancia del empleo de herramientas unilaterales y bilaterales, por sobre las multilaterales, en los perfiles de internacionalización encontrados. En el primer caso, predominando las políticas de promoción del comercio exterior y, en el segundo, los hermanamientos que se generan con distintas ciudades del mundo.

Asimismo, el trabajo expone que la construcción de políticas de internacionalización se edifica mediante alianzas con actores locales estratégicos que favorecen este puente con el mundo exterior (sector empresarial con capacidad exportadora potencial o efectiva; complejo universitario, y representaciones extranjeras como consulados o colectividades migrantes emplazadas en territorio, entre otros). Por su parte, los principales socios extralocales para la internacionalización resultan ser las embajadas de distintos países, y las áreas gubernamentales con incumbencia en el campo específico, apareciendo el ámbito provincial como una instancia mediadora de reciente desarrollo en la facilitación de estas políticas.

Por último, como retos y desafíos para escalar perfiles de internacionalización más elevados, las ciudades encuentran limitaciones vinculadas a lo que en trabajos previos hemos definido como capacidades estatales de tipo técnico-administrativo u organizacional, que tiene que ver con dotaciones de recursos económicos y humanos suficientes y de calidad para el desarrollo de tareas específicas. Vale preguntarse si el solo transcurso del tiempo para la cantidad de áreas municipales creadas durante la última década es condición suficiente para su fortalecimiento institucional en sentido amplio, o si se demandan acciones proactivas en tal dirección.

En suma, la contribución de este trabajo a la línea temática se refleja en diferentes aportes que enriquecen el rol y dinámica de la participación internacional de las ciudades. Un universo subexplorado (ciudades intermedias) que, por un lado, presenta un gran activismo manifiesto y que este no es privativo de las metrópolis; por otro, que gradualmente la temática ha sido incorporada en la agenda local de numerosas ciudades. Esto establece un nuevo punto de partida donde problematizar las dimensiones que inciden sobre la participación internacional y sus características: la tendencia al uso de herramientas focalizadas, la existencia y jerarquía de espacios institucionales/organizacionales, la articulación con actores locales y extralocales, los limitantes en los recursos de acción, entre otros.

Los avances expuestos tienen la particularidad de generar nuevos interrogantes y delinear una agenda de investigación futura en la cual se percibe aún un terreno fértil de indagación, particularmente en términos de lo que explica el patrón de internacionalización encontrado. Se han ponderado factores macroglobales que funcionan innegablemente como incentivos a la internacionalización de las ciudades que, combinados con una serie de transformaciones normativas y político-institucionales favorecedoras de la instalación de este tema en la agenda argentina desde los años noventa, podrían explicar, aunque sea parcialmente, el perfil internacional en ascenso descrito. A ello debería sumarse otro tipo de causas que operan en las propias unidades de gobiernos locales, y que se han sintetizado en trabajo previos bajo el concepto de capacidades estatales (contextuales, organizacionales y relacionales), cuyo diagnóstico a nivel de ciudades intermedias en este espacio geográfico merece atención inmediata. Con dicho panorama, será más fácil avanzar en diagnósticos comparativos con otras ciudades intermedias de la región latinoamericana y del mundo.

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Notas:

1-Siguiendo a Acuto y Rayner (2016), así como las contribuciones de Szpak et al. (2022), en este trabajo se emplea el término «ciudades» para remitir a los gobiernos y autoridades locales que son quienes tienen la potestad de diseñar política pública en sus jurisdicciones. En Argentina se denominan municipios o municipalidades. El término ciudad entonces es concebido como categoría política, además de urbana, como el nivel gubernamental más próximo a la ciudadanía.

2- Los avances se han realizado desde perspectivas generales que enmarcan el proceso (Keohane y Nye, 1988; Rosenau, 1997, entre otros) y establecen miradas innovadoras sobre la diplomacia (Dittmer y McConnell, 2016, entre otros), hasta aquellas de mayor especificidad que han sido pioneras y, en otros casos, innovadoras en el análisis de la participación internacional de los actores subnacionales (Duchacek, 1986; Michaelmann y Soldatos, 1990; Cornago Prieto, 2010; Kuznetsov, 2014; Acuto, 2016, entre otros). Otros aportes como, por ejemplo, los de Martínez y Bunnell (2024) conceptualizan «la diplomacia de ciudades» ampliando los alcances geográficos a diferentes espacios urbanos, incluyendo las experiencias del continente asiático, y problematizando sus alcances y limitantes en su relación con el Estado central.

3- Según Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU, 2017: 23), las ciudades intermedias son aquellas que contienen «entre 50.000 y un millón de habitantes. Acogen al 20% de la población mundial y a un tercio del total de la población urbana».

4- Para profundizar sobre el tema véase: Álvarez et al. (2019), entre otros.

5- Para profundizar sobre el tema véase: Calvento y Colombo (2017). En los últimos años han incidido sobre este accionar procesos claves como el desarrollo de los ODS, el Pacto de las Alcaldías o la pandemia de la COVID-19 que puso en primer plano su rol y visibilizó el papel innovador que desarrollan las ciudades en el plano internacional.

6- Entre otros, «diplomacia centrífuga» (Torrijos, 2000), «diplomacia descentralizada» (Rodríguez Cuadros, 2009), «relaciones internacionales de gobiernos locales» (Díaz Abraham, 2015), «gestión internacional (Colacrai y Zubelzú, 1994), «política internacional de la ciudad» (Zeraoui y Castillo Villar, 2016).

7- Los estudios de Duchacek (1986) y Michelmann y Soldatos (1990) son reconocidos como pioneros en abordar el concepto de la paradiplomacia.

8- Entre otras, amplitud, ambigüedad o descontextualización son las críticas que ha recibido el concepto. Estas cuestiones han sido ampliadas en el trabajo Calvento (2016).

9- Véanse Sckopol (1985), Evans (1995), Alonso (2007) y Nari (2022), entre otros.

10- Área que circunda a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires –Capital Federal– que se conforma por 24 partidos (INDEC, 2010).

11- Para su diseño se aplicaron protocolos de búsqueda de información y de carga de datos preestablecidos con el propósito de garantizar criterios de elevada exhaustividad en la búsqueda, y una carga coherente y homogénea de toda la información recolectada. La base de datos citada, vale decir, se encuentra sujeta a una constante actualización e incluye la consulta permanente de los sitios webs de los gobiernos locales estudiados; prensa oficial municipal; otros medios de prensa gubernamentales y no gubernamentales; informes técnicos, y entrevistas a funcionarios/as municipales, entre otros.

12- Se despejaron respuestas de representantes de municipios externos a la PBA, miembros de organismos públicos no municipales y aquellos registros numerosos pertenecientes a un mismo municipio.

13- Estos son los municipios de La Costa, Avellaneda, Balcarce, Bahía Blanca, General Pueyrredón, Luján, Marcos Paz, Moreno, Morón, San Pedro, Zárate, Lomas de Zamora y Quilmes.

14- Véase, por ejemplo, la experiencia del municipio bonaerense de Pergamino, que durante la pandemia adoptó esta estrategia de participación internacional con notable impulso y metodologías renovadas (Nicolao et al., 2022).

15- Si bien convencionalmente los gobiernos locales de la PBA han promovido acuerdos de hermandad con ciudades de Europa y América Latina (Calvento y Di Meglio, 2023), se visualiza como tendencia novedosa en esta etapa la proliferación de hermanamientos con contrapartes chinas en áreas temáticas tales como el intercambio comercial, la educación, la promoción del idioma chino y español, el desarrollo tecnológico o la promoción turística, entre otros (Hidalgo, 2021).

16- Esta red se ha establecido entre gobiernos locales de América del Sur. Existen gobiernos locales intermedios como Tandil, Esteban Echeverría o Quilmes que han alcanzado un alto perfil en Mercociudades, incluso llegando a ocupar la presidencia de este espacio, y convirtiéndose en referentes de determinadas unidades temáticas (Calvento et al., 2023) y, en el caso de Quilmes, impulsando también en el período analizado un activismo multilateral focalizado en el área de las políticas de género (Dirección de Relaciones Internacionales de Quilmes, 2021).

17- Véase: https://www.gba.gob.ar/rrii

Palabras clave: : ciudades intermedias, Provincia de Buenos Aires, Argentina, paradiplomacia, política internacional subnacional

Cómo citar este artículo: Calvento, Mariana y Nicolao, Julieta. «Internacionalización de ciudades intermedias: tendencias actuales en la Provincia de Buenos Aires, Argentina». Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.º 137 (septiembre de 2024), p. 169-196 DOI: doi.org/10.24241/rcai.2024.137.2.169

Revista CIDOB d’Afers Internacionals, nº 137, p. 169-196
Cuatrimestral (mayo-septiembre 2024)
ISSN:1133-6595 | E-ISSN:2013-035X
DOI: https://doi.org/10.24241/rcai.2024.137.2.169

Fecha de recepción: 12.01.24 ; Fecha de aceptación: 19.03.24

La confección de este artículo se enmarca en el proyecto investigación científica y tecnológica (PICT) «Relaciones internacionales y gobiernos subnacionales. Estudio comparativo de municipios del interior de la República Argentina», financiado por la Agencia Nacional de Promoción de la Investigación, el Desarrollo Tecnológico y la Innovación (cod. 2019-01165) y radicado en el Centro de Estudios Interdisciplinarios en problemáticas Internacionales y Locales (CEIPIL) de la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (UNICEN). Período de ejecución 2021-2024.