La guerra en Ucrania y la política de globalización económica de la UE: nuevos retos y cuestiones de seguridad

Nargiz Hajiyeva, Doctora en Ciencias Políticas; directora de la Unidad de Organización de Actividades Científicas, Azerbaijan State University of Economics (UNEC); presidenta del Consejo de Mujeres Investigadoras, Swiss Political Science Association (SPSA). nargiz_hajiyeva@unec.edu.az 

La Unión Europea (UE) ha ofrecido una respuesta significativa ante la guerra en Ucrania. Especialmente, destaca su apoyo a Kíev a través de medidas que nacen en el marco la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), sobre todo en el ámbito de la defensa. Resulta relevante el respaldo dado al Ejército ucraniano a través del Fondo Europeo de Apoyo a la Paz (FEAP); de las denominadas leyes de apoyo a la producción de municiones y de adquisición común (conocidas, respectivamente, por sus siglas en inglés ASAP y EDIRPA), o la puesta en marcha de la misión militar EUMAM Ucrania. Estas últimas iniciativas muestran cómo, a la luz de la agresión rusa contra Ucrania, la PCSD presenta un desarrollo inédito –aunque aún parcial– que permite a la UE avanzar hacia la superación de su tradicional condición de small power. 

Los orígenes y las consecuencias de la guerra en Ucrania iniciada en 2022 por la invasión de Rusia son un punto de inflexión en la geopolítica mundial, especialmente en lo que respecta a la política general de globalización de la Unión Europea (UE). Entender sus complejidades es fundamental para abordar sus consecuencias de largo alcance. La política de globalización económica de la UE es una estrategia múltiple, dirigida a favorecer la integración económica, promover el desarrollo sostenible e impulsar la prosperidad en un mundo interconectado. En la estela de este conflicto, la UE ha aprovechado el contexto para ayudar a la recuperación, la resiliencia y la transformación económica de Ucrania, ampliando su apoyo a este país mediante medidas de liberalización del comercio. El Acuerdo de Asociación (AA) UE-Ucrania, que entró en vigor el 1 de septiembre de 2017 e incluye la creación de una zona de libre comercio de alcance amplio y profundo (ZLCAP), proporcionó a Ucrania acceso preferente al mercado único de la UE, favoreciendo la diversificación económica, el crecimiento de las exportaciones y la creación de empleo. Al reducir los aranceles y armonizar las normativas, este acuerdo ha aumentado la competitividad de Ucrania y su inserción en las cadenas de valor mundiales, mitigando el impacto económico del conflicto. En paralelo, la UE ha ayudado a este país a mejorar la coherencia normativa y la capacidad institucional para facilitar el comercio y la inversión, con programas de asistencia técnica que le han ayudado a adaptar el marco normativo a los criterios y buenas prácticas de la Unión; ello ha mejorado el entorno empresarial, la transparencia y la gobernanza. Al reforzar instituciones tales como el Banco Nacional de Ucrania, el Servicio Fiscal del Estado y los organismos reguladores, la UE ha promovido la gobernanza, la rendición de cuentas y el Estado de derecho, propiciando la confianza de los inversores y el desarrollo económico sostenible (Irtyshcheva et al., 2022; Musayeva-Gurbanova y Hajiyeva, 2023; Parlamento Europeo, 2019). Además, ha incorporado los principios de desarrollo sostenible y crecimiento inclusivo a los programas de ayuda, con iniciativas tales como el Pacto Verde Europeo y el Fondo Social Europeo, al tiempo que ha invertido en educación, sanidad y sistemas de protección social que fomentan el desarrollo del capital humano y la cohesión social.

Al respecto, pese a que hay una gran variedad de documentos de trabajo e informes dedicados al análisis de las repercusiones de la guerra de Ucrania en Europa, existe un gran vacío de literatura científica sobre las implicaciones específicas del conflicto en la política de globalización económica de la UE. Aspectos como la disminución de la dependencia respecto a los combustibles fósiles rusos, la superación de las turbulencias económicas y el refuerzo de las medidas de ciberseguridad son manifestaciones de la capacidad de resiliencia adaptativa de la UE (Parlamento Europeo, 2023). En este contexto, este artículo subraya la necesidad de una comprensión matizada que permita abarcar las implicaciones de esta realidad en la UE respecto a la resiliencia energética, la estabilidad económica, las alianzas geopolíticas, las acciones de respuesta humanitaria y los refuerzos tecnológicos. En este sentido, las estrategias de la UE se evalúan no solo con referencia a sus efectos inmediatos, sino también a su sostenibilidad a largo plazo y su prospectiva estratégica para salvaguardar sus intereses en una dinámica mundial en plena transformación (Guenette et al., 2022). 

Marco teórico y metodología 

Desde las distintas perspectivas –neofuncionalismo, intergubernamentalismo liberal o integración en tiempos de crisis– que ha empleado la academia para analizar las acciones y la evolución de la UE_¹, este artículo se centra en el papel que desempeña la UE en la configuración de la política de seguridad y defensa europeas, en particular en el marco de la guerra en Ucrania. Pese a que tradicionalmente se considera que mantiene una posición débil en este campo, la UE ha ampliado su influencia, sobre todo a partir de 2016 (Nugent y Rhinard, 2015; Riddervold y Trondal, 2020; Strikwerda, 2019). Al respecto, se han propuesto diversas explicaciones –como la dinámica neofuncionalista y el concepto de «la extensión de las competencias», o el papel que desempeña la UE como emprendedora (entrepreneur) de políticas– que resaltan la capacidad de la Unión para encuadrar las cuestiones y establecer coaliciones con los estados miembros (Citi, 2014; Edler y James, 2015; Bergmann, 2018). 

Asimismo, se ha destacado la convergencia de intereses entre los principales estados miembros            –como Francia y Alemania– y las instituciones de la UE, así como el uso estratégico que esta hace de las crisis, planteadas como «oportunidades» (Béraud-Sudreau y Pannier, 2021; Chappell et al., 2020). También se han analizado las actuaciones judiciales, en concreto la amenaza de la «judicialización de la integración», como herramientas que la UE emplea para impulsar cambios políticos (Blauberger y Weiss, 2013); y se han realizado estudios donde se subraya la interacción permanente entre la UE, los estados miembros y las instituciones, como el Comité Político y de Seguridad (CPS) en la tarea de dirigir la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) (Juncos y Pomorska, 2011; Michalski y Danielson, 2020).

La aplicabilidad de la Teoría de la Integración Económica proporciona un marco sólido para analizar las repercusiones de la guerra de Ucrania en la política de globalización económica de la UE. Según Balassa (1961) y Baldwin (1995), esta teoría aporta ideas valiosas acerca del proceso y las implicaciones de la cooperación y la integración económicas regionales. Aplicarla al contexto de la guerra en Ucrania, nos permite comprender mejor la influencia de este conflicto en la dinámica económica y las iniciativas de globalización de la UE. Un aspecto clave sería el acento que se pone en la liberalización comercial y la integración de los mercados entre los estados miembros. Como señalan Krugman y Obstfeld (2006), el aumento de los flujos comerciales y la reducción de las barreras comerciales son elementos esenciales de la integración económica. Como consecuencia de la guerra en Ucrania, la interrupción de las rutas comerciales, las cadenas de suministro y el comercio transfronterizo han repercutido significativamente en el programa de integración económica de la UE.

Además, la Teoría de la Integración Económica destaca la importancia de los flujos de inversión y la movilidad del capital para impulsar la integración económica. Académicos como Mundell (1961) y Eichengreen (1993) sostienen que la integración financiera desempeña un papel decisivo para intensificar los lazos económicos entre países. A raíz de la guerra en Ucrania, la incertidumbre en torno a los riesgos geopolíticos y la preocupación en materia de seguridad pueden afectar las decisiones de inversión y los flujos de capital en el seno de la UE. Con esta teoría, además, se puede examinar la función que cumplen la armonización normativa y la coordinación de políticas en la facilitación de la integración económica. Como afirman Francois y Horn (2010), armonizar los marcos normativos y las medidas políticas es fundamental para reducir al mínimo las barreras comerciales y promover la eficiencia de los mercados. Ante la guerra en Ucrania, la UE puede encontrar dificultades para mantener la coherencia normativa y la coordinación de las políticas, sobre todo en los sectores afectados por las tensiones geopolíticas o las amenazas para la seguridad. Esta guerra también ha provocado un aumento de los riesgos e incertidumbres geopolíticos, afectando a las decisiones de inversión y los flujos de capital en la UE (Ivanov y Kilic, 2022). En 2022, las inversiones extranjeras se enfrentaron a incertidumbres relacionadas con la estabilidad de la región, con lo que las inversiones y las salidas de capital de las zonas afectadas mostraron un comportamiento cauteloso (ibídem). En definitiva, la Teoría de la Integración Económica permite examinar la influencia de estos acontecimientos en la capacidad de la UE para atraer inversión extranjera, promover la integración financiera y favorecer la convergencia económica entre los estados miembros. Así, examinando las implicaciones de los cambios de las pautas de inversión y la movilidad del capital en el marco teórico, podemos evaluar las consecuencias económicas en general del conflicto.

Este artículo utiliza una metodología multifacética. Se ha realizado una minuciosa revisión bibliográfica que pone de relieve una laguna patente en las publicaciones científicas relacionadas con las implicaciones específicas de la guerra de Ucrania en la política de globalización económica de la UE. Para facilitar una comprensión integral, en el artículo se emplea un marco de análisis comparativo, que coteja la política de globalización económica de la UE antes y después de la guerra ruso-ucraniana y se centra en aspectos clave como las políticas económicas, los acuerdos comerciales, la postura del mercado, las estrategias de diversificación, la integración de la seguridad, el fortalecimiento de la resiliencia, la ayuda humanitaria, las alianzas globales y los cambios geopolíticos. La evaluación se ha estructurado mediante descriptores cualitativos, que indican el grado de cambio o énfasis en cada aspecto. Asimismo, se incluyen datos y la evolución en tiempo real posestallido del conflicto, como las respuestas de la UE a la inseguridad energética, las perturbaciones económicas, los cambios geopolíticos, los retos humanitarios y las vulnerabilidades tecnológicas. Este enfoque garantiza la relevancia del análisis y refleja el carácter dinámico de los ajustes políticos de la UE en este período. 

Estrategias de globalización económica de la UE antes y después de la guerra en Ucrania

La guerra en Ucrania iniciada en 2022 ha reconfigurado la economía mundial, afectando especialmente a Europa y al sector energético. Descrito como un «shock energético de gran magnitud» por la OCDE (The Economic Times, 2022), este conflicto ralentizó el crecimiento económico mundial hasta el 3,1% en 2022, desde un estimado 5%, con la previsión de que la economía europea solo crecería un 0,3% en 2023. El Banco Mundial (World Bank, 2022) calcula que el costo de la reconstrucción de Ucrania ascenderá a 349.000 millones de dólares, cifra que supera su PIB anterior a la guerra. Aunque Estados Unidos ha aportado una ayuda importante, los países de la UE han ocupado el primer puesto en cuanto a apoyo financiero; y la perspectiva de que Rusia pague una indemnización sigue siendo incierta. El conflicto ha provocado un cambio en la dinámica de Europa en materia energética, al dejar rápidamente de depender de los hidrocarburos rusos, mientras se perfilaba como alternativa clave el gas natural licuado (GNL) y la energía nuclear volvía a despertar la atención. Aunque los retos siguen siendo enormes, ello ha reducido la vulnerabilidad de Europa ante la influencia rusa, ejercida especialmente a través de Gazprom. 

La guerra en Ucrania ha supuesto un punto de inflexión en las relaciones internacionales y ha dado lugar a una reevaluación de las estrategias de política exterior, especialmente en el marco de posibles cambios en la orientación de Estados Unidos en un hipotético segundo mandato de Donald Trump. Ya en su primer mandato, con el enfoque «America first», se introdujo un elemento de complejidad en la dinámica política de la UE (Comisión Europea, 2021). En 2020, ese mismo Gobierno impuso aranceles a las exportaciones de la UE por valor de 6.400 millones de euros, especialmente en acero, aluminio y productos agrícolas. Esta medida tensó las relaciones transatlánticas y el comercio entre ambas regiones disminuyó un 12% en 2020, en comparación con el año anterior (Comisión Europea, 2021), planteándose  interrogantes sobre el futuro de ese marco de cooperación. Una encuesta de Pew Research Center (2020) revelaba que el 63% de la población europea tenía poca o ninguna confianza en la gestión de los asuntos internacionales del presidente Trump. 

Desde entonces, la reacción de la UE se ha centrado en revitalizar los vínculos transatlánticos mientras trata de alcanzar la autonomía estratégica en los sectores críticos. Sin embargo, persisten las diferencias, sobre todo en cuanto a fiscalidad digital, política climática y compromisos en materia de defensa (Comisión Europea, 2021). Estados Unidos se ha convertido en un actor importante en los mercados energéticos mundiales gracias a sus enormes reservas de gas de esquisto y petróleo. Las exportaciones estadounidenses de GNL han aumentado considerablemente en los últimos años, lo que ha ofrecido a los países europeos una alternativa al gas ruso. No obstante, la sostenibilidad del suministro energético estadounidense a precios competitivos está sujeta a diversos factores, como los niveles de producción nacional, la capacidad de las infraestructuras y la demanda del mercado. Pese a que Estados Unidos se convirtió en exportador neto de gas natural en 2017, la producción nacional de esquisto ha tropezado con dificultades, especialmente medioambientales, obstáculos normativos y la fluctuación de los precios. Además, la viabilidad a largo plazo de las exportaciones estadounidenses de GNL depende de variables tales como la demanda mundial, la competencia de otros exportadores de este gas y la evolución geopolítica. Por ejemplo, las tensiones comerciales entre Estados Unidos y China podrían repercutir en las exportaciones de GNL estadounidense a Asia, lo que afectaría a la dinámica de fijación de precios de los mercados mundiales de este combustible (U.S. Energy Information Administration, 2021).

En junio de 2023, la zona euro mostró un cambio significativo en su balanza comercial exterior, que presentó un superávit de 23.000 millones de euros frente al déficit de 27.100 millones registrado en junio de 2022. Esta mejora se atribuye al fuerte descenso de las importaciones procedentes de Rusia y China. Eurostat (2023b) informó de que, en esos 12 meses, las exportaciones habían aumentado un modesto 0,3%, mientras que las importaciones se desplomaron un 17,7%. Una vez ajustado por variaciones estacionales, el superávit comercial de junio se situó en 12.500 millones de euros, lo que supuso un destacado aumento respecto a los 200 millones de euros de mayo de ese mismo año y un vuelco respecto al déficit de 7.900 millones registrado en abril (Eurostat, 2023a). Así, el factor principal que contribuyó a la mejora de la balanza comercial fue la considerable reducción del déficit comercial con Rusia y China. El déficit comercial con el primero disminuyó significativamente, pasando de 92.100 millones de euros en el primer semestre de 2022 a 8.700 millones durante el mismo período de 2023 (Parlamento Europeo, 2023; Banco Mundial, 2022). Del mismo modo, el déficit comercial con China se redujo de 189.300 a 148.700 millones de euros en el primer semestre de 2023. Este cambio en la dinámica comercial muestra los efectos de las sanciones que Occidente ha impuesto a Rusia debido al conflicto de Ucrania y que han influido en las pautas comerciales y contribuido al notable restablecimiento del equilibrio de la posición comercial exterior de la zona euro (Estrada y Koutronas, 2022; Mauro, 2023; Braun et al., 2023).

Durante la pandemia de COVID-19, la UE se enfrentó a retos sin precedentes, y la economía de la eurozona se contrajo un 6,6% en 2020, el descenso más marcado desde la Segunda Guerra Mundial. La UE reaccionó poniendo en marcha el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, un paquete de estímulo de 750.000 millones de euros que representaba alrededor del 5,6% del PIB de la Unión (Comisión Europea, 2021). Sin embargo, la pandemia también puso de manifiesto las vulnerabilidades de las cadenas de suministro mundiales, en las que los estados miembros de la UE dependían de proveedores externos para obtener los suministros médicos fundamentales. Por ejemplo, en abril de 2020, el 53% de los respiradores médicos de la UE se importaron de China. Ello destacó la importancia de la autonomía estratégica, especialmente en los sectores críticos (ibídem). Una encuesta del Eurobarómetro (2021) mostró que el 67% de la ciudadanía creía que la Unión debía ser más autosuficiente en productos esenciales tales como medicamentos y equipos médicos. 

La respuesta de China a los acontecimientos mundiales, como la guerra de Ucrania y la pandemia de COVID-19, ha determinado la dinámica política de la UE. La creciente influencia económica, la capacidad tecnológica y la asertiva actitud en política exterior de China han llevado a la UE a recalibrar su enfoque hacia este país. En 2020, China se convirtió en el mayor socio comercial de la UE y el comercio bilateral alcanzó los 586.000 millones de euros. Persiste, no obstante, la preocupación por las violaciones de derechos humanos, la influencia geopolítica y las prácticas comerciales desleales. La evolución de la relación de la UE con China ha sido sometida a control, especialmente en lo que respecta a la dependencia económica y las consideraciones en materia de derechos humanos. Un informe del Parlamento Europeo de 2021 destacó que las relaciones comerciales entre estos dos socios estaban desequilibradas y que la UE había presentado un déficit comercial de 194.000 millones de euros en 2020. En este contexto, la respuesta europea ha tenido un enfoque doble que combina la colaboración en cuestiones económicas con una diplomacia asertiva y sanciones selectivas en respuesta a los abusos contra los derechos humanos (Parlamento Europeo, 2021).

Por otro lado, las negociaciones con el Mercado Común del Sur (Mercosur) son el ejemplo de las fortalezas de la UE y los retos a los que esta se enfrenta para promover sus iniciativas. Este acuerdo europeo-latinoamericano tiene por objeto crear una de las mayores zonas de libre comercio del mundo, lo que podría reportar importantes beneficios económicos y ventajas estratégicas a la UE (ibídem). Por ejemplo, las proyecciones de la Comisión Europea (2021) indican que el acuerdo podría conducir a un aumento de 45.000 millones de euros anuales de las exportaciones de la Unión a los países del Mercosur, lo que se traduciría en un impulso potencial del 0,2% del PIB de la UE. Sin embargo, aparecen retos importantes, especialmente en lo que respecta a la sostenibilidad ambiental y la competencia económica. Quienes mantienen una postura crítica alegan que la intensificación del comercio con los países del Mercosur, especialmente Brasil, puede agravar la deforestación de la selva amazónica. Las organizaciones ecologistas estiman que este acuerdo podría provocar la deforestación de 200.000 hectáreas adicionales al año, lo que posiblemente agudizará la pérdida de biodiversidad y contribuirá al aumento de las emisiones de carbono. Además, se han planteado motivos de preocupación por sus posibles efectos negativos para algunos sectores económicos europeos, especialmente la agricultura. Los informes de la Comisión de Agricultura y Desarrollo Rural del Parlamento Europeo indican que, en algunos segmentos, como la producción de etanol y carne de vacuno, se sentirá un aumento de la competencia de las importaciones de Mercosur. En el contexto de la guerra de Ucrania, las relaciones UE-Mercosur adquirieron elementos de complejidad y el acento se puso en las alianzas estratégicas para la seguridad (Parlamento Europeo, 2021). La diversificación del comercio con Mercosur resulta fundamental para el posicionamiento mundial de la UE y la reducción de su dependencia respecto a la energía rusa; sin embargo, la oposición de Francia, especialmente en relación con la agricultura y los efectos ambientales, añade obstáculos (ibídem).

Por su parte, los estados del Golfo, sobre todo Qatar, desempeñan un papel importante como proveedores de GNL y ofrecen a los países europeos una alternativa a las fuentes energéticas rusas (Al Jazeera, 2021). Qatar es el mayor exportador de GNL del mundo y representa aproximadamente el 30% del comercio mundial de este gas. En los últimos años, los países europeos han recurrido cada vez más a las importaciones de GNL de Qatar para diversificar sus fuentes energéticas y reducir la dependencia respecto al gas ruso. Sin embargo, el recrudecimiento de los conflictos en Oriente Medio representa un riesgo importante para la oferta de GNL procedente de los países del Golfo. Por ejemplo, las tensiones entre Irán y Arabia Saudí en el estrecho de Ormuz, punto crítico del suministro energético mundial, podrían interrumpir los envíos de este gas y provocar la volatilidad de los precios en los mercados energéticos mundiales (ibídem). Además, la inestabilidad geopolítica de esta región puede disuadir la inversión en proyectos de infraestructura y exploración de GNL, lo que afectaría aún más a la disponibilidad y los precios de suministro. En 2019, el ataque a las instalaciones petrolíferas de Saudi Aramco interrumpió temporalmente la producción de petróleo y puso de relieve la vulnerabilidad de las infraestructuras energéticas de la región ante las tensiones geopolíticas. Este tipo de incidentes subrayan la importancia que la diversificación de las fuentes de energía y el aumento de la seguridad energética tienen para los países europeos dependientes de las importaciones de GNL de los estados del Golfo (ibídem).

El aumento de los precios de la energía plantea retos a la industria alemana, sobre todo en los sectores de elevado consumo de energía tales como el manufacturero y el automovilístico (Reuters, 2022). Los costos energéticos suponen una parte importante de los gastos de producción de estas áreas de actividad económica, situación que ha afectado a su competitividad en los mercados mundiales. Según la Confederación de la Industria Alemana (BDI, por sus siglas en alemán), cada aumento de 10 dólares del precio del petróleo incrementa en 2.500 millones de euros los costos de la industria alemana. En 2021, el alza de los precios energéticos, agudizada por las tensiones geopolíticas y las interrupciones del suministro, contribuyó a un incremento del 30% de los precios de la electricidad destinada al consumo industrial alemán con respecto al año anterior (ibídem). Este fuerte aumento de los costos energéticos ha presionado los márgenes de beneficio y los planes de inversión de las empresas alemanas, y ha suscitado preocupación por la pérdida de puestos de trabajo y la reducción de la competitividad en los mercados de exportación (ibídem).

La tabla 1 muestra, en primer lugar, la existencia de discrepancias apreciables en la unidad geopolítica tras el estallido de la guerra en Ucrania, que señalan los retos que se plantean a la cohesión de la UE por la diversidad de respuestas que presentan los estados miembros. La exposición económica a Rusia hace visibles las disparidades preexistentes, pero esta adquiere elementos de complejidad debido a la variación de los intereses nacionales. Las prioridades en materia de seguridad cambian, y algunos estados dan más importancia a las estrategias nacionales que a un enfoque de la UE unificado, lo que supone un obstáculo para las medidas de seguridad colectiva, la armonización de la política exterior y el mantenimiento de unos objetivos cohesionados. No obstante, se observa un compromiso renovado con la integración colectiva que pone de relieve el reconocimiento de la necesidad de una aproximación unificada ante las amenazas cambiantes. 

Respecto a las diferencias de intereses entre los estados miembros tras el estallido de la guerra, los países con fuertes lazos económicos con Rusia, como Austria o Italia, darían prioridad al mantenimiento de las relaciones comerciales; por el contrario, los estados bálticos y de Europa del Este abogarían por la aplicación de estrictas sanciones económicas contra Rusia por motivos históricos de preocupación en materia de seguridad, por lo que presionarían para aumentar la presencia de la OTAN y responder con contundencia a la agresión rusa (Marshall Center, 2019). Por su parte, los estados de Europa Occidental se inclinarían por soluciones diplomáticas, mientras que los que dependen en gran medida de la energía rusa procederían con cautela mientras transitan hacia las fuentes renovables. Además, los países próximos desde el punto de vista geográfico priorizarían la gestión de la afluencia de personas refugiadas, marcando su postura sobre las políticas migratorias del conjunto de la UE. Asimismo, los alineamientos geopolíticos de los estados miembros también varían: algunos prefieren estrechar lazos con la OTAN y Estados Unidos, mientras que otros aplican políticas exteriores más independientes (Mbah y Wasum, 2022; Sturm, 2022). Estas diferencias de enfoques complican los esfuerzos por plantear una respuesta de la UE cohesionada a los retos geopolíticos derivados de la guerra de Ucrania.

Gestionar las nuevas realidades: la política de globalización de la UE pos-2022

El panorama geopolítico, tras el estallido de la guerra en Ucrania, ha generado dificultades y cambios estratégicos complejos para la UE. A continuación, se exploran las múltiples respuestas de la UE a dimensiones tales como la inseguridad energética, las perturbaciones económicas, la reconfiguración geopolítica, las iniciativas humanitarias y las vulnerabilidades tecnológicas. La mitigación de la dependencia energética respecto a Rusia, la respuesta a las perturbaciones económicas y el refuerzo de la ciberseguridad son algunas de las estrategias de la UE que se examinan seguidamente para determinar su eficacia, los retos que conllevan y su sostenibilidad a largo plazo. Además, las dimensiones socioeconómica y humanitaria son las que describen la respuesta de la Unión a las migraciones masivas provocadas por el conflicto, mostrando el complejo equilibrio existente entre los enfoques colectivo y nacional.

Inseguridad energética e interrupciones del suministro

Ucrania es un país de tránsito de las exportaciones de gas natural ruso a Europa: aproximadamente el 40% de las importaciones europeas de este combustible pasan por gasoductos ucranianos (Comisión Europea, 2022a). El conflicto ha suscitado preocupación sobre la fiabilidad del tránsito de gas a través de Ucrania, lo que ha llevado a los países europeos a explorar fuentes y rutas energéticas alternativas para reducir la dependencia del gas ruso. En 2022, en plena guerra de Ucrania, los países europeos redoblaron los esfuerzos por diversificar sus fuentes energéticas, aumentando las importaciones de GNL de Qatar y otros proveedores un 10% en comparación con el año anterior (Al Jazeera, 2022). Este giro refleja una tendencia más general hacia la reducción de la dependencia respecto al gas ruso y el refuerzo de la seguridad energética para hacer frente a la incertidumbre geopolítica. El año anterior, la UE había mostrado un éxito notable en la reducción de su dependencia respecto a Rusia para el suministro de combustibles fósiles optando por fuentes alternativas procedentes de entidades proveedoras de terceros países (Comisión Europea, 2022a). Los datos de Eurostat (2022) revelan un descenso significativo de la participación rusa en las importaciones energéticas comunitarias, que pasaron de ser el 25,5% al 15,1% entre el primer y el tercer trimestre de 2022 (más de 10 puntos porcentuales). 

Cabe destacar que las iniciativas encaminadas a disminuir la dependencia europea de los combustibles fósiles rusos son permanentes y su curso se ha visto influido por la aplicación de nuevas políticas europeas de sanciones. Con el inicio del conflicto, la UE emprendió una búsqueda exhaustiva de nuevos socios en materia de energía. Un empeño que dirigió su atención hacia el Cáucaso Meridional y, en particular, hacia Azerbaiyán como socio prospectivo y fiable en el sector energético para un futuro próximo. Este movimiento estratégico subraya la importancia de propiciar alianzas resilientes y diversificadas en materia energética en el cambiante panorama geopolítico. En el informe sobre el «Estado de la Unión de la Energía de 2023» (Comisión Europea, 2023) se reflexiona sobre la respuesta comunitaria a la reciente crisis energética, se evalúan los avances de la transición ecológica y se exponen los retos y oportunidades futuros. Frente a la agresión rusa contra Ucrania y el uso armamentista de la energía, la UE ha logrado acelerar la transición hacia el uso de energía no contaminante, diversificar el abastecimiento y realizar un ahorro energético. El plan REPowerEU (Comisión Europea, 2022) y las medidas de urgencia evitaron las interrupciones del suministro, aliviaron las presiones del mercado e impulsaron reformas estructurales mediante la legislación del Pacto Verde Europeo. Los principales logros incluyen una disminución del 3% de las emisiones netas de gases de efecto invernadero en 2022, reducciones significativas de la dependencia respecto a los combustibles fósiles rusos y el aumento de la capacidad de producción de energía renovable. Entre los retos futuros figuran garantizar un suministro de energía asequible, fiable y accesible, hacer un seguimiento de los compromisos comunes y cumplirlos, y abordar la pobreza energética. Pese a los avances conseguidos, es necesario proseguir en la tarea de cumplir los objetivos revisados para 2030 y aumentar las pretensiones en materia climática y energética (Comisión Europea, 2022a).

Perturbaciones económicas y volatilidad comercial

En respuesta al aumento vertiginoso de los precios de la energía a raíz de este conflicto, la UE y los distintos estados miembros han aplicado diversas medidas políticas de urgencia. A pesar de los avances de las iniciativas de energía verde y la búsqueda colectiva de la neutralidad climática para 2050, la preocupación inmediata y a mediano plazo de todos los países de la Unión sigue siendo el elevado precio de la energía. En un intento de menoscabar la capacidad financiera de Rusia para hacer frente a la guerra y de depurar responsabilidades por la invasión en los frentes militar, económico y político, el Consejo Europeo ha establecido gradualmente una serie de sanciones económicas contra este país. Pese a las importantes consecuencias de las sanciones impuestas, que han provocado una pronunciada contracción de la economía rusa, el conflicto persiste. En respuesta a la subida sin precedentes del 1.000% de los precios del gas en la UE en agosto de 2022, que superaron los 300 euros/MWh, los países miembros aprobaron un mecanismo de corrección del mercado. Este sistema establece un techo de precios para las transacciones de gas en los episodios de precios excesivos, en respuesta al llamamiento hecho por el Consejo para encontrar una solución a las subidas extremas de los precios de este producto y garantizar al mismo tiempo la seguridad de abastecimiento y la estabilidad de los mercados. El alza prolongada de los precios del gas perjudicó la economía de la UE, aumentando las cargas financieras al consumo de energía, y puso en entredicho la seguridad de abastecimiento. Todo ello dio lugar a que la tasa de inflación de la Unión alcanzara el 11,5% en octubre de 2022. Teniendo en cuenta la impredecibilidad actual provocada por este conflicto, los países comunitarios han diversificado activamente el abastecimiento energético y construido nuevas infraestructuras. El mecanismo de corrección del mercado pretende prevenir futuros casos de precios del gas excesivamente altos y proteger a la ciudadanía y las empresas europeas frente a las perturbaciones negativas desde el punto de vista económico.

Cambios geopolíticos y alianzas

Ucrania, que se enfrenta a un reto existencial, se ha incorporado al marco de seguridad occidental. La UE reconoció esta integración concediendo a Ucrania el estatuto de país candidato en junio de 2022 y alineando su apoyo al esfuerzo bélico de Ucrania con el de Estados Unidos, aunque sin participación militar directa. Su interés fundamental consiste ahora en garantizar la resiliencia de Ucrania como Estado fronterizo robusto, lo que comprende tener una parte importante del territorio con salida al mar. La posible derrota de Ucrania supondría para la UE compartir una extensa frontera con Rusia, lo que complicaría las estrategias de disuasión y defensa. Además, una Rusia victoriosa podría considerar a Ucrania como plataforma de lanzamiento para nuevas incursiones militares en la región del Mar Negro y el área mediterránea en general. 

Las repercusiones de la guerra trascienden Ucrania y consolidan las divisiones geopolíticas en toda Europa. Las zonas grises y de amortiguación están desapareciendo, como lo demuestran la adhesión de Finlandia y Suecia a la OTAN, la participación de Dinamarca en la política común de seguridad y defensa, así como el estatuto de país candidato a la UE de Moldova. El destino de este último país está ahora estrechamente ligado al de Ucrania, cuya supervivencia podría allanar el camino para que ambos avancen hacia la adhesión a la UE, pero cuya derrota podría convertir a Moldova en el próximo objetivo de Rusia. En el bando contrario, Bielorrusia ha quedado totalmente subyugada por Rusia, con una presencia importante de tropas de este país y el anuncio del despliegue de armas nucleares tácticas. Incluso antes de la guerra, la consolidación de la ampliación de la UE había iniciado un cambio notable en la geopolítica europea. Una vez descartada la posibilidad de conflictos internos entre los estados miembros, la UE constituye ya el núcleo de la arquitectura de seguridad europea, complementada con su alianza con Estados Unidos como salvaguarda adicional frente a las amenazas externas. Como Rusia no puede incorporarse a la Unión, queda excluida de la arquitectura de seguridad europea en términos de facultades de decisión sobre sus miembros.

Secuelas socioeconómicas y humanitarias

Desde el comienzo de la guerra, la UE y sus estados miembros han aportado más de 82.000 millones de euros para ayudar a Ucrania y su población: 31.000 millones de euros para apoyo presupuestario y financiero y ayuda humanitaria; 17.000 millones para la población refugiada en la UE y 25.000 millones para ayuda militar (Guild y Groenendijk, 2023). Incluso antes de la crisis actual de Ucrania, la gestión de la migración se consideraba una de las políticas europeas más complejas, politizadas y escasamente integradas, en la que los estados miembros son más propensos a tomar medidas y actuar en el plano nacional o local que a nivel intergubernamental. Como reacción a la guerra, la UE ha puesto en marcha una estrategia integral de gestión de la migración para acoger a las personas refugiadas, entre cuyas principales medidas figuran la activación de la denominada Directiva de Protección Temporal, el establecimiento de derechos para quienes se encuentran bajo protección temporal, la facilitación de información práctica a través de una página web multilingüe y una línea específica de atención telefónica, así como la coordinación de esfuerzos a través de la Plataforma de Solidaridad. En esta última iniciativa, coordinada por la Dirección General de Migración y Asuntos de Interior (DG HOME), participan estados miembros, estados asociados del espacio Schengen, organismos comunitarios, actores colaboradores internacionales y organizaciones de la sociedad civil. Sus objetivos incluyen facilitar los debates, recopilar información sobre la capacidad de acogida, coordinar los ofrecimientos procedentes de los países de la UE y utilizar los instrumentos comunitarios pertinentes. Se han logrado resultados concretos, enunciados en el denominado Plan de 10 Puntos, y las acciones en curso se describen en una comunicación en la que se evalúa la aplicación de la Directiva de Protección Temporal (Gerlach y Ryndzak, 2022; Sturm, 2022; Kravchenko y Zhuk, 2022; Opioła et al., 2022).

Vulnerabilidades tecnológicas

Con la guerra en Ucrania, los ciberataques rusos se han convertido en un motivo importante de preocupación y han creado puntos vulnerables en las infraestructuras tecnológicas, especialmente en la UE. En 2023 se produjo un cambio significativo en la geografía de los ciberataques que, al principio, se centraron en Ucrania y luego se convirtieron en una oleada cada vez más intensa de incidentes en territorio de la Unión. Especialmente en Europa Occidental, se ha asistido a un aumento de los ciberataques relacionados con conflictos, lo que pone de relieve el carácter evolutivo de la guerra híbrida. Los grupos de hacktivistas prorrusos, en particular Anonymous Russia, KillNet y Russian Hackers Teams, son responsables del 61% de los ciberataques denunciados y emplean recursos similares a los de los grupos de ciberdelincuencia organizada. Los ataques de denegación de servicio distribuido (DDoS), que constituyen el 75% de los incidentes, sirven para acosar y generar ansiedad más que para provocar efectos operativos importantes. La aparición de grupos de hacktivistas civiles, que actúan con fines políticos, introduce una nueva dimensión en el conflicto. Ello subraya la necesidad imperiosa de que la UE aborde y fortifique sus defensas tecnológicas contra las amenazas cambiantes. 

El mundo cibernético ha asistido a un aumento repentino de sofisticados ataques procedentes de agentes auspiciados por los estados, entre los que destaca Rusia, contra diversos sectores en territorio de la UE, cuyo objetivo va más allá de poner en peligro información confidencial, ya que también pretende perturbar las infraestructuras críticas, lo que supone una amenaza directa para la resiliencia tecnológica de los estados comunitarios. La UE se ve obligada a revisar y reforzar sus marcos de ciberseguridad, haciendo hincapié en la colaboración, el intercambio de información y la creación de mecanismos defensivos avanzados. Esto implica reforzar las capacidades nacionales y transfronterizas en materia de ciberseguridad, aplicar normativas más estrictas y favorecer la cooperación internacional para mitigar las consecuencias de las ciberamenazas auspiciadas por estados. El 15 de septiembre de 2022 la Comisión Europea (2022b) propuso un reglamento que imponía requisitos de ciberseguridad a los productos y programas informáticos con elementos digitales conectados a dispositivos o redes, centrando la atención en las fases de diseño, desarrollo, fabricación y oferta en el mercado. Esta propuesta complementa la Ley de Ciberseguridad de la UE y la Directiva relativa a la seguridad de las redes y sistemas de información. 

El Consejo modificó la propuesta en relación con el ámbito de aplicación, el apoyo a las PYME, la declaración de conformidad y las obligaciones de notificación de los fabricantes; unos cambios que incluyen la notificación a los equipos de respuesta de incidentes de seguridad informática (CSIRT, por sus siglas en inglés) nacionales en lugar de a la Agencia de la UE para la Ciberseguridad (ENISA), introduciendo un proceso de notificación en dos pasos para los incidentes de ciberseguridad, y aplicando un régimen de sanciones por incumplimiento normativo, con posibles multas por importes de entre 5 y 15 millones de euros o entre el 1% y el 2,5% del volumen de negocios anual total a nivel mundial. Tras los debates mantenidos entre los estados miembros, el 19 de julio de 2023 se alcanzó un consenso sobre los requisitos horizontales de ciberseguridad que permitió iniciar las negociaciones con el Parlamento Europeo sobre la versión final del texto legislativo (ibídem).

Ajustes y respuestas de las políticas: reforzar las medidas de seguridad

En el informe sobre el «Estado de la Unión de la Energía de 2023» se reflexiona sobre la respuesta de la UE a la reciente crisis energética provocada por la agresión rusa contra Ucrania. Los principales logros de la UE al respecto incluyen una disminución del 3% de las emisiones netas de gases de efecto invernadero, reducciones significativas de la dependencia respecto a los combustibles fósiles rusos y el aumento de la capacidad de producción de energía renovable. Los retos persisten, con lo que se hace necesario un esfuerzo sostenido para garantizar el acceso a energía fiable y asequible, cumplir los compromisos comunes y hacer frente a la pobreza energética.

La tabla 2 presenta una evaluación de las principales medidas de la UE de respaldo a Ucrania, que abarcan apoyo humanitario y militar, ayuda financiera, medidas de importación y exportación, y exenciones aduaneras para la ayuda humanitaria. En ella se examinan los aspectos positivos, los inconvenientes, las previsiones de sostenibilidad y la relevancia académica. El apoyo de la UE a Ucrania es esencial para fortalecer sus capacidades de defensa, evitar nuevas agresiones y aumentar la estabilidad regional. La ayuda financiera contribuye a la recuperación económica del país, crucial para su resiliencia e independencia. La sostenibilidad depende de la continuidad de las acciones económicas. Las medidas de importación y exportación estimulan el comercio, pero es imprescindible gestionar los posibles desequilibrios. Las exenciones aduaneras para la ayuda humanitaria garantizan una respuesta eficaz a la crisis. En conjunto, estas medidas refuerzan la seguridad, la economía y la respuesta a la crisis de Ucrania y reflejan el compromiso de la UE con la estabilidad y la recuperación de este país.

A modo de conclusión

En este artículo de investigación se analizan los efectos de la guerra de Ucrania en la política de globalización económica de la UE. El estudio de los orígenes y las repercusiones del conflicto propician la construcción teórica de un contexto histórico decisivo y remarcan el momento crucial que atraviesa la geopolítica mundial. El análisis de la literatura científica pone de relieve las lagunas existentes respecto al estudio de la especial incidencia que esta guerra tiene sobre el panorama económico de la UE, subrayando la necesidad de profundizar en el tema. Las principales conclusiones al respecto apuntan a un cambio importante en las políticas de la UE, que han pasado de enfocarse en la integración y la apertura de los mercados a la diversificación de iniciativas vinculadas con preocupaciones securitarias.

La situación geopolítica posestallido de la guerra en Ucrania ha provocado cambios políticos importantes en la UE. La reconstrucción económica, la inestabilidad energética y el reajuste geopolítico son retos reconocidos ante los que la UE demuestra su resiliencia mediante el compromiso renovado con la integración colectiva y las reformas económicas estratégicas. Este artículo apunta una respuesta compleja y adaptativa a los problemas que plantea el conflicto en Ucrania, que permite a la UE desenvolverse con determinación en un sistema económico inestable. Su objetivo es contribuir sustancialmente al debate académico y facilitar un conocimiento amplio de la influencia de la guerra de Ucrania en la política de globalización económica de la UE. A medida que el panorama económico de posguerra evolucione, será necesario seguir investigando para analizar los efectos a largo plazo de esta fase de transformación de la trayectoria económica de la Unión. 

El estudio ha tenido algunas limitaciones que radican en la dificultad de predecir el activo panorama geopolítico en torno a la guerra de Ucrania. Esta complejidad geopolítica añade incertidumbre y pone en duda la precisión de las previsiones de resultados. Y el hecho de centrarse únicamente en los aspectos económicos puede haber dejado de lado otros factores que determinan la respuesta de la UE, ya que las decisiones geopolíticas incluyen dimensiones políticas, sociales e históricas que van más allá de las políticas económicas. En este sentido, aunque son esclarecedoras, las conclusiones de este estudio deben interpretarse a la luz de estas limitaciones y de la inestabilidad de los acontecimientos globales.

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Notas:

1- Véanse: Alcaro y Tocci (2021); Cross (2017); Dinan et al. (2017); Schimmelfennig (2018); Riddervold et al. (2021).

Palabras clave: Guerra en Ucrania, Unión Europea, globalización económica, cambios geopolíticos, seguridad

Cómo citar este artículo: Hajiyeva, Nargiz. «La guerra en Ucrania y la política de globalización económica de la UE: nuevos retos y cuestiones de seguridad». Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.º 137 (septiembre de 2024), p. 141-168. DOI: doi.org/10.24241/rcai.2024.137.2.141

Revista CIDOB d’Afers Internacionals, nº 137, p.141-168
Cuatrimestral (mayo-septiembre 2024)
ISSN:1133-6595 | E-ISSN:2013-035X
DOI: https://doi.org/10.24241/rcai.2024.137.2.141

Fecha de recepción:  25.01.24 ; Fecha de aceptación: 09.05.24