La Asociación Económica Integral Regional (RCEP) en Asia-Pacífico desde la perspectiva jurídica

Manuel Cienfuegos Mateo, catedrático (A) de Derecho de la Unión Europea, Universitat Pompeu Fabra (Barcelona); profesor afiliado, UPF Barcelona School of Management. manuel.cienfuegos@upf.edu. ORCID: https://orcid.org/0000-0001-8369-0681 

La Asociación Económica Integral Regional, más conocida como la RCEP (por sus siglas en inglés), es un acuerdo de libre comercio firmado por 15 países de la región de Asia-Pacífico en noviembre 2020 y en vigor desde enero de 2022. Tras una presentación general de este acuerdo, este artículo examina las negociaciones y la situación actual de la RCEP para, a continuación, centrarse en su contenido básico, especialmente desde una perspectiva jurídica, pues se analiza el marco institucional, la regla de decisión, sus fuentes jurídicas y el sistema de solución de controversias, aunque sin relegar totalmente su estudio desde un punto de vista económico.

La Asociación Económica Integral Regional, más conocida como la RCEP por sus siglas en inglés¹, es un acuerdo comercial regional suscrito el 15 de noviembre de 2020² por los 10 países de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN, por sus siglas en inglés) –integrada por Brunei, Camboya, Indonesia, Laos, Malasia, Birmania, Filipinas, Singapur, Tailandia y Vietnam– y cinco socios estratégicos de la región Asia-Pacífico –concretamente, Australia, China, Corea del Sur, Japón y Nueva Zelanda³–. Desde el inicio de las negociaciones del acuerdo, la RCEP provocó interesantes debates científicos y en los medios de comunicación por su capacidad para impactar de modo significativo en el futuro de las relaciones comerciales y económicas en Asia-Pacífico y contribuir a una mejor comprensión del estado de la integración en la región, e incluso a escala mundial, dado el imponente potencial de sus miembros.

En aras de situar mejor la relevancia que realmente corresponde a la RCEP a nivel global, es suficiente con resaltar, con base a los últimos datos oficiales disponibles, que al acabar 2022 la asociación incluía alrededor del 29% de la población mundial, unos 2.300 millones de personas (Banco Mundial, 2023b); aproximadamente el 29,1% del PIB global, unos 29,4 billones de dólares (ibídem, 2023a), y sobre el 26% del comercio mundial de bienes y servicios, en torno a 15,7 billones de dólares (ibídem, 2023c). Para disponer de una perspectiva todavía más precisa de la magnitud de estos datos, cabe subrayar que el 29% del PIB mundial de la RCEP suponía un 0,38% más que el del Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá (T-MEC o USMCA), de 30 de noviembre de 2018; un 12,93% más que el de la Unión Europea (UE), de 13 de diciembre de 2007; un 26,36% más que el del Acuerdo del Área Continental Africana de Libre Comercio (AFCFTA), de 21 de marzo de 2018; y, finalmente, un 26,43% más que el del Mercado Común del Sur (Mercosur), de 26 de marzo de 1991 (ibídem, 2023a). La RCEP es asimismo líder mundial en los otros dos datos macro y socioeconómicos mencionados (véanse figura 1 y tabla 1).

Cabe señalar, por otro lado, que la entrada en vigor de la RCEP debería producir un incremento significativo de la balanza comercial entre sus partes: solamente por las reducciones arancelarias a sus mercancías originarias, el aumento a corto plazo sería aproximadamente de 40.000 millones de dólares (Nicita, 2021) y, hacia 2030, la RCEP añadiría un 0,2% al PIB global de sus socios, en torno a los 186.000 millones de dólares anuales; además de crecer el comercio de bienes y servicios entre los 15 en unos 428.000 millones de dólares al año, lo que compensaría ampliamente la reducción simultánea anual de unos 48.000 millones de dólares de los intercambios comerciales de la RCEP con terceros estados (Petri y Plummer, 2020). En suma, la asociación podría dar un impulso notable al comercio y la economía regional y global⁴. Por supuesto, el acuerdo tiene detractores que denuncian el limitado alcance económico de la RCEP y las consecuencias comerciales negativas que desplegará (Reinsch et al., 2019), entre otras dimensiones⁵. Se ha apuntado también el desigual reparto de los beneficios económicos entre las partes⁶. A nuestro parecer, es inevitable que haya ganadores y perdedores en un acuerdo de esta envergadura⁷; y lo es, asimismo, que la RCEP suscite otros interrogantes de innegable interés desde una perspectiva comercial-económica, en los que por limitaciones de espacio este artículo no entrará. En particular, la cuestión de si será fácil la implementación del acuerdo por la competencia que se generará entre sus partes al ser, por lo general, más productores y exportadores de bienes que consumidores, así como por la fuerte dependencia de China en que incurrirán las contrapartes si apuestan, como sería natural, por desarrollar las cadenas de producción de Asia-Pacífico o, en fin, por las enormes diferencias entre ellas en cuanto al grado de desarrollo y la fuerza laboral, entre otros indicadores significativos⁸.

Este estudio lleva a cabo una presentación general de la RCEP con un enfoque sustancialmente distinto al comercial-económico, aunque no lo descartaremos cuando se facilite la exposición, toda vez que la atención se focaliza en si la asociación reviste particularidades de interés desde la perspectiva jurídica. Y para contestar a esta cuestión, se examina el contenido del acuerdo, su marco institucional, las fuentes jurídicas, la regla de decisión y el sistema de solución de controversias. 

Negociaciones, entrada en vigor del RCEP y adhesión de nuevos miembros

En el marco de la vii Cumbre de Asia Oriental (19 y 20 de noviembre de 2012), los jefes de Estado de 16 países de Asia-Pacífico plantearon iniciar negociaciones para concluir entre ellos un acuerdo de libre cambio y el 15 de noviembre de 2020, tras 8 años y 31 rondas de negociación, 15 de ellos firmaron el acuerdo constitutivo de la RCEP en el marco de la iv Cumbre de la ASEAN⁹.

El Acuerdo entró en vigor el 1 de enero de 2022 para Australia, Brunei, Camboya, China, Japón, Laos, Nueva Zelanda, Singapur, Tailandia y Vietnam; el 1 de febrero de 2022 para Corea del Sur; el 18 de marzo de 2022 para Malasia y Birmania (Myanmar); el 2 de enero de 2023 para Indonesia; y el 2 de junio de 2023 para Filipinas. En consecuencia, ya está vigente para las 15 partes. Esta rapidez en la negociación y entrada en vigor se puede comprender porque se siguió el esquema flexible de acuerdos comerciales anteriores de la ASEAN, adaptándolo al contexto específico de la futura asociación para tener en cuenta los diferentes niveles de desarrollo económico de sus miembros en ciernes. La RCEP está abierta a la adhesión de cualquier país o territorio aduanero autónomo de la región desde el 1 de julio del 2023, transcurridos 18 meses desde su vigencia. Ya tiene candidatos, pues Hong Kong presentó su solicitud de adhesión en enero de 2022 y Bangladesh ha manifestado su interés, aunque no ha formalizado aún su candidatura. A su vez, la India mantiene un régimen especial, pudiendo incorporarse al acuerdo en cualquier momento a partir de su entrada en vigor por su condición de parte negociadora inicial, mas no lo ha hecho todavía. 

Contenido del acuerdo constitutivo de la RCEP

El acuerdo constitutivo de la RCEP es un texto largo, de 510 páginas para el preámbulo y sus 20 capítulos, además de miles de páginas adicionales para sus anexos, con los calendarios que corresponden a las concesiones –especialmente arancelarias– otorgadas entre las partes en una gama amplia de temas.

El primer capítulo contiene las disposiciones iniciales y las definiciones generales, asentando los objetivos de la asociación. En esencia, esta persigue la libre circulación de las mercancías originarias de los países miembros, pues elimina un tanto por ciento significativo de los aranceles a los productos originarios de los 15 socios desde la vigencia del acuerdo y la liberalización será superior al 90% cuando finalicen los períodos transitorios, si bien preserva los derechos aduaneros en sectores estratégicos de las partes y contempla aranceles aduaneros reducidos para sus bienes sensibles. De ahí que los siguientes capítulos del acuerdo cubran específicamente todo lo que concierne a la liberalización del comercio de bienes: la desgravación arancelaria (capítulo segundo); las reglas de origen (capítulo tercero y dos anexos); los trámites aduaneros y la facilitación del comercio (capítulo cuarto y un anexo); las medidas sanitarias y fitosanitarias (capítulo quinto); las normas, reglamentos técnicos y procedimientos de evaluación de la conformidad (capítulo sexto) y los remedios comerciales –antidumping, subvenciones y salvaguardias– (capítulo séptimo y un anexo).

Asimismo, el acuerdo regula el intercambio de servicios, el movimiento temporal de personas físicas y las inversiones. El capítulo octavo pretende una supresión sustancial de las medidas restrictivas y discriminatorias que afectan al comercio de servicios, para lo que asienta reglas sobre el acceso a los mercados y la presencia local, los principios de trato nacional y de la nación más favorecida (aunque no se aplica a Camboya, Laos, Birmania y Vietnam), la transparencia en la reglamentación, etc. Se completa con tres anexos sobre los servicios financieros, de telecomunicación y profesionales. A su vez, el capítulo noveno regula el movimiento temporal de personas físicas dedicadas al comercio de mercancías, la prestación de servicios o la realización de inversiones, fijando reglas que permiten su entrada y residencia temporal y prohibiendo gravámenes económicos injustificables. Y el capítulo décimo contiene el régimen de las inversiones, consagrando el principio de inversión justa y equitativa y asegurando los cuatro pilares básicos de las mismas (protección, liberalización, promoción y facilitación). Los capítulos subsiguientes reglamentan cuestiones más concretas, como la propiedad intelectual (capítulo decimoprimero), el comercio electrónico (capítulo decimosegundo), la competencia (capítulo decimotercero y cuatro anexos), las pymes (capítulo decimocuarto), la cooperación económica y técnica (capítulo decimoquinto) y la contratación pública (capítulo decimosexto y un anexo). Estos capítulos recogen muchas de las reglas modernas sobre transparencia, cooperación leal, no discriminación, etc., que disciplinan estas materias en la actualidad.

Los últimos cuatro capítulos del acuerdo se dedican a las disposiciones y excepciones generales (capítulo decimoséptimo), las disposiciones institucionales (capítulo decimoctavo), la solución de diferencias (capítulo decimonoveno) y las disposiciones finales (capítulo vigésimo)¹⁰. Hay, además, cuatro anexos generales que reglamentan el acceso al mercado, con las listas de los compromisos arancelarios de cada parte para las mercancías originarias de la región, los compromisos específicos para los servicios, las reservas y las medidas disconformes para servicios e inversiones y, finalmente, los compromisos específicos sobre el movimiento temporal de personas físicas. (véase la figura 2)

A pesar de que la RCEP abarca una considerable variedad de temas, el comercio de bienes ocupa la parte fundamental del acuerdo y, dentro del mismo, sobresale la reglamentación de los compromisos arancelarios. Se han establecido, por un lado, dos tipos de listas de compromisos de reducción arancelaria aplicables a los bienes originarios de las partes. Uno regula los «compromisos unificados» aceptados por cada país para los productos de las demás partes, implicando que cada parte que aprueba un compromiso unificado solo tiene una lista de reducciones arancelarias para todas las mercancías de las contrapartes. Ocho miembros de la RCEP aplican este régimen de lista única de compromisos unificados. El otro tipo contiene los «compromisos específicos por país», facultando a cada uno de los otros siete países de la RCEP a aplicar compromisos tarifarios diferentes a las demás partes. El número de listas de compromisos específicos de cada uno de ellos puede ser variable. Por ejemplo, China tiene cinco listas de compromisos arancelarios específicos; concretamente, con Australia, Corea del Sur, Japón, Nueva Zelanda y la ASEAN (véase la tabla 2).

Por otro lado, sea una u otra categoría de listas, el acuerdo de la RCEP contiene cuatro modalidades de compromisos arancelarios: reducción inmediata al arancel cero, reducción gradual del arancel, reducción parcial del arancel y productos exceptuados de la reducción. La gran mayoría de las mercancías originarias de la región caen dentro de las dos primeras categorías, puesto que las partes se han comprometido a eliminar los derechos aduaneros de alrededor del 92% de los bienes desde la misma entrada en vigor del acuerdo o progresivamente en un período –como regla– de 20 años (Durán Lima et al., 2021)¹¹. El 8% restante afecta a los productos sensibles (tienen derechos aduaneros parcialmente reducidos) o estratégicos (excluidos de las listas de compromisos arancelarios) de los países miembros (véase la tabla 3).

Puesto que las limitaciones de espacio imposibilitan la exposición de los calendarios de reducción arancelaria de los 15 países de la RCEP, para ilustrar la situación descrita tomaremos como ejemplo a Australia, una de las ocho partes que han aprobado una lista única de compromisos unificados para los restantes socios. La lista de compromisos de este país contiene 6.184 partidas arancelarias al nivel del código de nomenclatura combinada –ocho dígitos¹²–. De ellas, 4.672 partidas arancelarias (el 75,55% del total) tienen arancel cero inmediatamente desde la vigencia del acuerdo, y 1.409 partidas arancelarias (22,78%) pasarán a tener arancel cero en el tercer, séptimo, décimo, decimoquinto o vigésimo año a partir de su entrada en vigor, dependiendo del producto afectado (véase la figura 3). Ello implica que el 98,33% de las partidas arancelarias aplicables por Australia a las mercancías originarias de las contrapartes de la RCEP acabarán con arancel cero de modo inmediato o después de un plazo predeterminado. Pero hay 66 partidas arancelarias (1,07%) que mantendrán un arancel reducido de importación del 5% y las restantes 37 partidas arancelarias (0,60%) afectan a productos exceptuados por aquel país de los compromisos unificados.

Las listas de compromisos de las otras partes son similares a las de Australia, aunque en función de cada país suelen variar los productos sensibles y los productos estratégicos, así como el plazo para aplicar las concesiones arancelarias. Por poner otro caso, Japón califica como estratégicos a determinados bienes de la industria automotriz y especifica que son sensibles –en esencia– el arroz, el trigo, los lácteos, la carne vacuna y de cerdo, y el azúcar. Debe recordarse, asimismo, que Singapur es el único país que ha suprimido los aranceles a todos los productos originarios de las contrapartes desde la vigencia de la RCEP para cada una de ellas.

En definitiva, a nuestro juicio, el alto grado de liberalización del comercio de mercancías originarias de los países miembros que contempla la RCEP cumple los requisitos de la Organización Mundial del Comercio (OMC) para considerarla como una zona de libre cambio, puesto que –en consonancia con lo que exige el art. xxiv del GATT’94, de 15 de abril de 1994–, al acabar los períodos de transición estipulados, habrá una eliminación no inferior al 90% de los derechos de aduana y de las restricciones comerciales con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales de los productos originarios de la región y, además, sin excluir completamente ningún sector comercial relevante¹³. Aunque la RCEP se situará en el nivel más bajo de los modelos de integración económica regional, ya que solo aspira a ser una zona de libre cambio, sin incluir una política aduanera común, característico de una unión aduanera; ni tampoco la libre circulación de los otros dos factores productivos (personas y capitales, aunque sí regule –en cierta medida– los servicios y el movimiento temporal de personas físicas) que definen a un mercado común; ni disponer casi de competencias para llevar a cabo políticas económicas o monetarias (si bien hay algunas reglas en materia de competencia, contratación pública, e-commerce e inversiones), que son propias de una unión económica¹⁴. Ahora bien, gracias a la cobertura de estos temas en el acuerdo, la RCEP puede incluirse dentro de los nuevos tratados de libre cambio avanzados, también llamados acuerdos de libre comercio plus (ALC+)¹⁵. 

RCEP: estructura institucional, regla de decisión y fuentes de derecho

El capítulo decimoctavo del Acuerdo de la RCEP instituye órganos permanentes para garantizar el buen funcionamiento de la asociación y alcanzar sus objetivos, concretamente:

1) Las Reuniones de Ministros, órgano deliberativo y decisorio supremo de la asociación. Asisten a ellas los ministros de los estados miembros, si bien puede modificarse la periodicidad anual a voluntad de las partes a fin de debatir cualquier asunto relacionado con el acuerdo. Recibe informes del Comité Conjunto y toma decisiones (art. 18.1).

2) El Comité Conjunto, órgano ejecutivo de la asociación. Formado por altos funcionarios designados por las partes (art. 18.2), se reúne una vez al año, salvo decisión contraria de las partes. En aras de facilitar el acuerdo en su seno, está copresidido por dos representantes, nombrado uno por los países de la ASEAN y el otro por los cinco países que no son miembros de ella, de manera rotatoria, salvo que se estipule otra cosa. Puede adoptar informes y decisiones (art. 18.5). El artículo 18.3 dispone que las principales funciones del Comité Conjunto son: i. considerar cualquier asunto relacionado con la aplicación, el funcionamiento o la modificación del acuerdo; ii. debatir las diferencias sobre la interpretación o aplicación del acuerdo y emitir su opinión al respecto; iii. informar a las Reuniones de Ministros y reenviarles asuntos para su consideración y decisión; iv. crear, reestructurar, reorganizar o derogar cualquier órgano subsidiario; v. remitir asuntos, asignar tareas o delegar funciones a sus órganos subsidiarios, así como supervisar y coordinar sus trabajos y examinar y adoptar decisiones sobre temas remitidos por los órganos subsidiarios; vi. establecer y supervisar la Secretaría de la Asociación y dotarle de medios para desempeñar sus funciones de gestión administrativa y apoyo técnico; vii. buscar asesoramiento experto sobre temáticas que afecten a sus funciones, y viii. desempeñar cualquier otra función que las partes acuerden.

El Comité Conjunto dispone de cuatro órganos subsidiarios de carácter permanente, cada uno de ellos integrado por representantes de cada parte y copresidido por dos de ellos, uno de los cuales designado por las partes de la ASEAN y el otro por los países no ASEAN, que ejercen sus funciones de forma rotativa. Pueden aprobar informes y decisiones. Según el artículo 18.6, se trata de los siguientes órganos: i. el Comité de Mercancías, para cubrir los trabajos sobre el comercio de mercancías; ii. el Comité de Servicios e Inversión, que se ocupa del comercio de servicios, el movimiento temporal de personas físicas y las inversiones; iii. la Comisión de Crecimiento Sostenible, dedicada a los asuntos vinculados con las pymes, la cooperación económica y técnica, etc., y iv. la Comisión de Entorno Empresarial que, entre otros, atiende los temas de propiedad intelectual, comercio electrónico, competencia y contratación pública. Además, la asociación contará con la Secretaría, que será creada y supervisada por el Comité Conjunto para proporcionar servicio administrativo y de soporte técnico a este y sus órganos subsidiarios. Aunque esté todavía en fase de constitución, esta previsión revela que las partes desean contar con un órgano estable encargado de facilitar la aplicación de los compromisos adquiridos (Elms, 2020).

Encontrándose en los albores de su fundación, es natural que la RCEP no disponga de un órgano legislativo común. Tampoco existe un órgano permanente encargado de interpretar las reglas del acuerdo o las que se vayan dictando para su aplicación, estando encomendada esta función a los grupos de expertos de resolución de controversias entre los estados miembros, objeto de examen en el siguiente apartado. Como puede apreciarse, el organigrama institucional es muy sencillo y de naturaleza claramente intergubernamental en su composición –y adelantemos también que en la regla de decisión–, propio de un modelo de integración poco profundo (una zona de libre cambio), como el T-MEC¹⁶ y, alejado, por ello, del entramado orgánico que caracteriza a procesos de integración más desarrollados, como la unión económica y monetaria de la UE¹⁷. Esta estructura tan simple explica también que la RCEP no disponga de recursos de financiación propios, ni de presupuesto común, o que sea inexistente la función pública en ella¹⁸.

Prácticamente sucede lo mismo respecto a las fuentes jurídicas de la RCEP y el sistema de decisión. Por un lado, en el acuerdo solo se especifica que se aprobarán informes y decisiones por los órganos mencionados, así como por los paneles encargados de la solución de diferencias, en los temas cubiertos por el acuerdo. Entre otras cosas, ello significa, aunque no se mencione expresamente, que la asociación no podrá celebrar acuerdos internacionales con terceros sujetos internacionales que tengan objetivos e intereses análogos, a pesar de la relevancia de este instrumento jurídico para el desarrollo del comercio internacional de nuestros días, mientras –como es el caso– siga sin disponer de subjetividad internacional. Por otro lado, el consenso es la regla de decisión de las Reuniones de Ministros y el Comité Conjunto¹⁹. Esta regla preserva los intereses individuales de cada parte, especialmente los de los países menores, si bien dificulta la toma de decisiones (y más cuando un bloque cuenta con bastantes miembros, como en este caso) y podría obstaculizar la consecución de la integración anhelada. En contrapartida, una vez que se ha tomado una decisión en la RCEP, será relativamente fácil aplicarla, ya que los obstáculos habrán sido desbrozados antes de conseguir el consenso.

¿Es posible mejorar este marco jurídico-institucional? Aunque no cabe excluir su modificación, no será fácil conseguirlo con los actuales países miembros. De hecho, la estructura jurídico-institucional de la RCEP recuerda notablemente, incluso en las denominaciones de los órganos, a la que preveía la Declaración de Bangkok de 1967²⁰. Mas, con ocasión de la aprobación de la Carta de la ASEAN en Yakarta el 20 de noviembre de 2007, sus partes dotaron a esta organización de un entramado orgánico y un sistema de fuentes jurídicas bastante más desarrollado: la Cumbre, el Consejo de Coordinación, los Consejos de la Comunidad –Político y de Seguridad, Económico y Sociocultural–, los Órganos Ministeriales Sectoriales, la Secretaría, el Comité de Representantes Permanentes, los Secretariados Nacionales, el Órgano de Derechos Humanos, etc. Y aunque el sistema de decisión sigue cimentado en el consenso, se contempla que, cuando no se consiga, la Cumbre decidirá cómo proceder (véase tabla 4). En fin, respecto a las fuentes jurídicas, la Carta de la ASEAN dispone que pueden aprobarse decisiones y acuerdos por la Cumbre, así como informes y recomendaciones por los Consejos y el Comité de Representantes Permanentes (véase el capítulo iv, art. 7 y siguientes)²¹.

A la vista de que 10 de los 15 miembros de la RCEP son partes de la ASEAN, no es descartable con el tiempo una evolución similar en la asociación. Pero hará falta que China lo consienta. Y, si bien su tradicional política comercial es poco proclive a participar en procesos regionales de integración económica capaces de expresar una voluntad autónoma, juega a favor la notable apertura que ha experimentado en los últimos tiempos, ya que, a 13 de septiembre de 2023, China es parte de 16 acuerdos comerciales regionales y de otros tres más anunciados previamente (OMC, 2023). Asimismo, cabe apuntar que se infiere de las consideraciones anteriores sobre la estructura jurídico-institucional y la regla del consenso que la RCEP no es un sujeto internacional a fecha de hoy, pues del acuerdo no puede colegirse que, en su actuación, disfrute de cierta autonomía respecto a sus estados miembros que le permita expresar una voluntad propia diferenciada²². Se llega a la misma conclusión negativa si se examinan las principales manifestaciones de la personalidad jurídica internacional de un sujeto internacional²³. 

Sistema de solución de diferencias

Los mecanismos de solución de diferencias desempeñan un papel cada vez más importante para garantizar la eficacia de los acuerdos de integración y del sistema multilateral de comercio (Donaldson y Simon, 2015: 385). Al igual que otros tratados comerciales, el acuerdo constitutivo de la RCEP cuenta con el capítulo decimonoveno (art. 19, con 21 apartados) dedicado a la solución de controversias, cuyas principales características aparecen simplificadas en la figura 4.

El acuerdo solo admite reclamaciones que conciernan a su interpretación y aplicación o cuando una parte considere que otra de ellas no ha cumplido con sus obligaciones derivadas del mismo (art. 19.3.1). Ahora bien, dado que hay otros acuerdos comerciales vigentes entre los estados de la RCEP, el reclamante puede elegir el foro (forum shopping) donde se resolverá la diferencia cuando afecte a derechos y obligaciones sustancialmente equivalentes en el acuerdo de la asociación y el tercer acuerdo por el que las partes en litigio estén vinculadas (art. 19.5). En caso de optar por el mecanismo de resolución de controversias del acuerdo, se recomienda a las partes que abran consultas sobre el tema en disputa y hagan todo lo posible para llegar a una solución amistosa (art. 19.4 y 6). Y les permite acudir voluntariamente a otros medios, como los buenos oficios, la mediación y la conciliación, pudiendo poner fin a estos métodos alternativos en cualquier momento (art. 19.7). Si las partes no resuelven su controversia de forma voluntaria con las consultas (sea porque la demandada no responde a la solicitud de abrir consultas, estas no se inician o no logran resolver la disputa en el plazo estipulado) o bien con los medios alternativos mencionados, el reclamante está facultado para instar la creación de un panel de expertos a fin de resolver el conflicto.

El panel estará compuesto –como regla– por tres miembros nombrados por las partes de la controversia. Los pueden escoger libremente o de una lista de expertos aprobada por la Secretaría (como todavía no está operativa, la lista no existe). Las partes podrán solicitar al director general de la OMC que intervenga en la selección de los componentes del panel si no han sido capaces de ponerse de acuerdo en su nombramiento y, si este no pudiera cumplir esta función, podrán dirigirse al secretario del Tribunal Permanente de Arbitraje (art. 19.11)²⁴. Las funciones del panel están delimitadas con precisión, consistiendo –en sustancia– en acordar una valoración objetiva de los hechos de la diferencia y decidir acerca de la aplicabilidad de las disposiciones del acuerdo y la conformidad con las obligaciones por él establecidas de la medida nacional denunciada (art. 19.12). La controversia debe ser dirimida por consenso, pero, a falta de este, el informe final se adopta por mayoría de votos, siendo confidenciales las deliberaciones y el sentido del voto (art. 19.8, 11 y 13). Los plazos, breves, para la creación del panel y la aprobación de su informe aparecen recogidos en la figura 4²⁵.

La RCEP no cuenta con un órgano de apelación, de manera que, en la asociación, los informes finales del panel son definitivos y vinculantes para las partes. En orden a su ejecución, si el panel ha emitido su informe final dando la razón al reclamante, el demandado deberá comunicarle si ha corregido la situación o si quiere negociar con él un plazo razonable para cumplir con sus obligaciones en caso de necesitar más tiempo. De lo contrario, intervendrá el presidente del panel para fijar dicho plazo. Si los litigantes no están de acuerdo en cómo aplicar el informe final, el panel puede volver a reunirse para resolverlo (art. 19.15). Cabe igualmente una revisión del cumplimiento del informe final cuando las partes discrepen sobre la existencia de o la consistencia con el acuerdo de las medidas de ejecución tomadas (art. 19.16). En la hipótesis de incumplimiento del informe final, el demandante podrá, con notificación previa, reclamar una compensación a la parte demandada, y también suspender concesiones u otras obligaciones equivalentes con el nivel de pérdida económica o menoscabo de beneficios que haya sufrido, a menos que esta solicite una nueva convocatoria del panel y este determine que la suspensión adoptada por el reclamante no es proporcional (art. 19.17). En fin, el sistema de solución de diferencias en la RCEP opera siempre en inglés y los gastos de los expertos corren a cargo de las partes de la controversia (art. 19.7 y 19).

Debe mencionarse que el acuerdo de la RCEP no incluye un mecanismo de solución de diferencias entre inversores y estados (Investor-State Dispute Settlement), pese a que dedica a la inversión el capítulo décimo (art. 10, con 18 apartados y dos anexos) y los litigios en esta materia se han incrementado de manera incesante en los últimos años²⁶. Ello es debido a que el tema fue controvertido a lo largo de las negociaciones y decidieron arrinconarlo para evitar retrasos en la firma del acuerdo, pero en él se contempla que lo examinarán en el futuro (Markert y Doernenburg, 2021)²⁷. Como puede advertirse, el régimen de solución de diferencias de la RCEP está lejos del arbitraje y la vía jurisdiccional. No resulta extraño, porque el sistema de esta se inspira en las normas homólogas de la OMC²⁸ y es comparable en gran medida con el modelo establecido en la ASEAN para la resolución de controversias de naturaleza económica por su Protocolo sobre el Mecanismo Mejorado de Solución de Diferencias, de 20 de diciembre de 2019²⁹ (véase la tabla 5). 

Conclusiones

En el día de hoy, la RCEP constituye el acuerdo birregional más grande de libre comercio desde la perspectiva económica, dadas las singularidades (población, PIB, comercio internacional, etc.) de sus países miembros. Y su negociación y entrada en vigor en tiempo récord para los parámetros usuales de celebración de acuerdos comerciales en Asia-Pacífico, así como su variado y prolijo contenido material, constituye una clara declaración de la intención de esta región de facilitar el comercio y la inversión, ofrecer nuevas oportunidades de negocio y de empleo, fortalecer las cadenas regionales de suministro y promover la participación de las pymes en el valor interregional, dando un significativo paso adelante para la creación de una zona de libre cambio avanzada en la región en el marco de un sistema de comercio multilateral abierto basado en reglas jurídicas (ASEAN, 2020). También es revelador que la RCEP sea el primer acuerdo de libre comercio entre China, Japón y Corea del Sur, puesto que las negociaciones de un acuerdo comercial trilateral iniciadas entre ellos en 2013 no han fructificado³⁰.

Es igual de evidente que la implementación económica del acuerdo no será fácil, dado que la asociación abarca un abanico muy amplio de temas y engloba a países muy dispares, desde potencias mundiales a países menos desarrollados, por lo que es irremediable que, con el tiempo, afloren los conflictos. La existencia misma de una regulación especial de los bienes estratégicos y sensibles de cada parte deja entrever la competitividad que se generará entre ellas. Aunque cabe pensar también, desde la perspectiva inversa, que las singularidades de sus estados miembros pueden hacer aflorar lazos recíprocos de complementariedad. El problema puede agravarse porque la configuración jurídico-institucional de la RCEP no coadyuvará a conciliar en su seno las diferentes condiciones, capacidades e intereses de cada parte, dadas las debilidades del organigrama orgánico y el sistema de fuentes de derecho puesto a disposición de la asociación para garantizar su funcionamiento, en el que además domina absolutamente la regla del consenso para la toma de decisiones y que dispone de un sistema de solución de diferencias alejado del arbitraje y la vía judicial.

Las carencias de todo tipo señaladas del acuerdo constitutivo de la RCEP podrían revisarse en el futuro, como se ha hecho en diversos aspectos en el seno de la ASEAN. A fin de cuentas, esta aporta dos tercios de las partes de la RCEP. Y, si bien no es fácil que suceda a corto plazo teniendo en cuenta la tradicional política comercial china, tampoco hay que descartarlo viendo la creciente participación de este país en acuerdos comerciales regionales. En conclusión, con los mimbres con los que se ha urdido la RCEP, nos parece complicado que sus 15 países miembros consigan en poco más de 20 años de forma satisfactoria todos los objetivos de liberalización (bienes, servicios, propiedad industrial, contratación pública, etc.) consagrados en el acuerdo, por más que su gigantesca dimensión económica le apodere para alcanzarlos. Como, hasta la fecha, se dispone de poca información sobre su efectiva puesta en práctica tras solamente dos años de vigencia, habrá que seguir esperando un tiempo prudencial para apreciar la viabilidad real de la RCEP. 

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Notas:

1- Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP).

2- Véase el texto oficial en inglés del acuerdo en el siguiente enlace: https://rcepsec.org/legal-text/

3- Por convencionalismo se habla de la región Asia-Pacífico para la RCEP, a pesar de que se encuentra dentro o cerca del océano Pacífico occidental y las relaciones entre sus 15 países miembros atraviesan dos regiones y por ello, en puridad, la asociación es de naturaleza birregional o interregional.

4- Pambagyo (2023) apunta que el impacto positivo de la RCEP trascenderá el comercio por la cooperación económica y técnica instituida, estimulando –por ejemplo– la creación de cadenas de suministro en la región.

5- Se ha llegado a sostener que sus disposiciones en materia de derechos de autor y propiedad industrial (copyright, patentes farmacéuticas, etc.) son las peores vistas en un acuerdo comercial (Malcolm, 2016). Y Lee (2020) denuncia no solo el beneficio económico restringido del acuerdo, sino también el descuido de los derechos laborales y los derechos humanos. Agregamos, por nuestra parte, sus carencias –por falta de regulación– en materia medioambiental y de lucha contra la corrupción.

6- El valor agregado del PIB de las partes de 186.000 millones de dólares no estará bien distribuido entre ellas, puesto que irían en gran medida a China (85.000 millones de dólares), Japón (48.000 millones de dólares) y Corea del Sur (23.000 millones de dólares), de tal suerte que solo quedarían 18.000 millones de dólares de incremento del PIB para repartirse entre los otros 12 socios (Petri y Plummer, 2020a).

7- A nuestro juicio es irremediable que el Acuerdo acarree perjuicios a las personas físicas o jurídicas vinculadas a las industrias más vulnerables de sus partes y de los países no miembros, ya que los gobiernos de la Asociación no podrán seguir manteniendo sus tradicionales políticas proteccionistas y deberán adaptarse a la nueva realidad. Lo que sí puede censurarse es que el Acuerdo no contenga casi medidas compensatorias para los sectores más agraviados.

8- Véanse los diferentes indicadores en las bases de datos del Banco Mundial: https://data.worldbank.org/indicator

9- El 4 de noviembre de 2019, el Gobierno de la India, que había participado activamente en las negociaciones desde sus orígenes, decidió retirarse de ellas debido fundamentalmente a la presión de industrias estratégicas nacionales, como las del acero y el textil, muy preocupadas porque China pudiera inundar su mercado interno con productos competitivos más baratos (Singh y Singh, 2020: 504).

10- Más adelante se expondrá la reglamentación del marco jurídico-institucional y los mecanismos de resolución de controversias.

11- Este relevante estudio solo examinó las concesiones arancelarias de las partes durante un período de 20 años, seguramente porque casi la mitad de ellas (Australia, Camboya, Filipinas, Laos, Birmania, Nueva Zelanda y Tailandia) han convenido un plazo de reducción arancelaria de hasta 20 años. Pero hay previstos períodos más largos: 21 años para Japón, 23 años para Indonesia y Malasia y 25 años para Brunei y Vietnam. A su vez, China aplica un plazo de 21 años a los países de la ASEAN, Australia, Japón y Nueva Zelanda, mientras que para Corea del Sur es de 36 años. Y Corea del Sur aplica un período de 20 años para todas las partes, menos para China, que es de 35 años. Singapur es caso aparte porque ha suprimido los aranceles a todos los productos originarios de las restantes 14 partes desde la vigencia del acuerdo.

12- La Nomenclatura Arancelaria es un sistema de clasificación aduanera que comprende el código del Sistema Armonizado (SA, seis dígitos, propio de la Organización Mundial de Aduanas), junto con otras subdivisiones de la RCEP (otros dos dígitos), al objeto de proporcionar estadísticas sobre el comercio dentro de la Asociación y con el resto del mundo.

13- Para un análisis del artículo xxiv del GATT’94, con mención particular a la discusión doctrinal y la práctica de la OMC sobre si la liberalización comercial de los bienes debe ser cuantitativa (entre un 80% y un 90% de los intercambios comerciales) y/o cualitativa (no dejar fuera en su totalidad ningún ámbito significativo de los intercambios comerciales), véase Devuyst y Serdarevic (2007: 18 y 73).

14- Se sigue la conocida caracterización de Balassa (1964: 2) de las etapas de un proceso regional de integración económica, esto es, un área de libre comercio, una unión aduanera, un mercado común, una unión económica y una integración económica total.

15- La denominación tratado de libre comercio plus, nuevo acuerdo de libre cambio o tratado de libre cambio avanzado es una clasificación teórica que tiene la virtud de recoger, en un único tipo convencional, el contenido tradicional de un acuerdo de libre comercio (la supresión de barreras arancelarias y no arancelarias al comercio de bienes, servicios e inversiones, así como la cooperación aduanera, la facilitación del comercio y la armonización de estándares) y, adicionalmente, los nuevos temas que hace años aparecen en las negociaciones comerciales en vanguardia (las compras públicas, la competencia, la propiedad intelectual, el desarrollo sostenible y el medio ambiente, etc.). Al respecto, véase ITC (2023).

16- Donde existe solo un Secretariado que brinda asistencia a la Comisión de Libre Comercio, que hace las veces de coordinador y se reúne una vez al año en sesión ordinaria. Además, cuenta con los paneles de expertos para la solución de controversias (véase Chávez et al., 2019: 1).

17- Para una comparación de la estructura jurídico-institucional del Mercosur, análoga en buena medida a la de la RCEP a pesar de que aquel persigue un grado de integración superior –el mercado común–, con la más evolucionada de la UE, véase Cienfuegos Mateo (2013: 163).

18- El Acuerdo de la RCEP no dispone nada a este respecto, su web oficial tampoco proporciona información y la Secretaría de la ASEAN, aunque debería dar cuenta de estos temas –en tanto en cuanto su secretario general es el depositario del acuerdo (art. 20)–, ha preferido la callada por respuesta a nuestras peticiones de información. En cierto modo, pueden suplir esta carencia los puntos de contacto nacionales creados para la aplicación del acuerdo en sus diversas temáticas, servidos por personal interno de cada parte, así como los intercambios de funcionarios y expertos para la formación y la cooperación en los ámbitos cubiertos por el acuerdo.

19- En cuanto a los cuatro órganos subsidiarios, se estima que uno de ellos ha tomado una decisión por consenso si ninguna parte presente en la reunión se opone a la propuesta de decisión; en caso de haber estado ausente, se les notificará para que en un plazo de 14 días la reconozcan o soliciten aclaraciones. En el caso de los paneles encargados de la solución de diferencias, avanzamos que no se aplica siempre la regla del consenso.

20- La ASEAN es la organización pionera de la integración económica y política en Asia, pues arrancó con la Declaración de Bangkok de 8 de agosto de 1967, suscrita por los ministros de Asuntos Exteriores de Indonesia, Malasia, Filipinas, Singapur y Tailandia. Como indica su nombre, el documento fundacional no es un tratado internacional sino una declaración política que expresa las razones, metas, principios y objetivos de los países participantes para la formación de la ASEAN. Esto explica que no se refiera a su ratificación, ni establezca la aprobación de actos vinculantes (solo informes), ni disponga de órganos de solución de diferencias, etc.

21- Para una panorámica general actual de la ASEAN, véase Baldizón Guerrero y Rostrán Mendieta (2013: 13); y, respecto a sus orígenes, véase ASEAN (2023).

22- Es común que la doctrina asevere que una organización internacional es sujeto internacional cuando disfruta de autonomía respecto a sus estados miembros a la hora de actuar o, lo que es lo mismo, cuando manifiesta una voluntad propia diferenciada de la de aquellos (Seyersted, 1963). Y la existencia de esta voluntad propia suele determinarse examinando, entre otros, el proceso de toma de decisiones y presumiéndose generalmente que es (al menos, relativamente) autónoma cuando no precisa sistemáticamente del consentimiento unánime de sus partes (Klabbers, 2002). Se ha visto antes que no es el caso de la RCEP.

23- La literatura jurídica coincide sustancialmente en que la subjetividad internacional se expresa sobremanera mediante el derecho a celebrar tratados internacionales, el derecho de legación activo y pasivo, la facultad de intervenir activa y pasivamente en procedimientos de arreglo de las controversias internacionales, el derecho a participar activa y pasivamente en las relaciones de responsabilidad internacional, la facultad de imponer sanciones y el derecho a disfrutar de privilegios e inmunidades (Sobrino Heredia, 2010: 71). Las antedichas manifestaciones no aparecen recogidas en el acuerdo constitutivo de la RCEP.

24- Esta disposición demuestra que los miembros de la asociación han tomado en consideración, de modo previsor, situaciones que podrían impedir el nombramiento de los miembros del panel y prolongarían abusivamente la resolución de una diferencia.

25- Hay reglas especiales para controversias con múltiples denunciantes y la participación de terceros interesados (art. 19.9 y 10), así como para otros casos particulares, como cuando en la diferencia está involucrado un país menos adelantado.

26- Esta situación contrasta con otros acuerdos comerciales recientes, como por ejemplo el capítulo 14 del T-MEC.

27- En efecto, las partes han acordado iniciar negociaciones en materia de arbitraje de diferencias Estado-inversor antes de 2024 y concluirlas en un plazo de tres años (art. 10.18).

28- Entre las diferencias destacables, la RCEP no cuenta con un órgano de apelación y no contempla el recurso al arbitraje o la vía cuasijudicial. Para una panorámica general del Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solución de diferencias de la OMC, de 15 de abril de 1994, véase López Jurado (2010: 187).

29- La divergencia más notable es la falta de un órgano de apelación en la RCEP. Para el análisis general del Protocolo de la ASEAN de 2019, véase Sim (2020: 279).

30- Ello no significa que no hubiera acuerdos comerciales de libre comercio entre China, Japón y Corea del Sur, puesto que la RCEP se basa, en buena medida, en los acuerdos de libre comercio suscritos en la primera década de este siglo por la ASEAN y sus cinco socios estratégicos, también conocidos como los «acuerdos 10+1», dado que, por una parte, aparecen los 10 países de la ASEAN y, por la otra, el tercer país concernido –Australia, China, Corea del Sur, Japón y Nueva Zelanda (véase Fukunaga e Isono, 2013: 1).

Palabras clave: Asia-Pacífico, Asociación Económica Integral Regional (RCEP), zona de libre cambio, estructura jurídico-institucional, decisión por consenso, solución de controversias, economía

Cómo citar este artículo: Cienfuegos Mateo, Manuel. «La Asociación Económica Integral Regional (RCEP) en Asia-Pacífico desde la perspectiva jurídica». Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.º 136 (abril de 2024), p. 159-182. DOI: doi.org/10.24241/rcai.2024.136.1.159

Revista CIDOB d’Afers Internacionals, nº 136, p. 159-182
Cuatrimestral (Enero-Abril 2024)
ISSN:1133-6595 | E-ISSN:2013-035X
DOI: https://doi.org/10.24241/rcai.2024.136.1.159

Fecha de recepción: 18.04.23 ; Fecha de aceptación:  26.09.23