Pilar Europeo de Derechos Sociales. El papel de las áreas metropolitanas europeas en materia social
CIDOB Briefings nº 23
Una parte muy importante de los desafíos sociales a los que tiene que hacer frente Europa se da en entornos metropolitanos. Esto es así porque las metrópolis son espacios cuya densidad demográfica y extensión territorial potencia y maximiza las desigualdades. Frente a esta realidad, este CIDOB Briefing persigue proporcionar una visión panorámica sobre el papel de siete gobiernos metropolitanos europeos (1) que fueron encuestados en abril de 2019 con el objetivo de conocer su labor en materia de políticas sociales y contrastarla con lo que establece el Pilar Europeo de Derechos Sociales. El estudio parte de una petición del Área Metropolitana de Barcelona (AMB) y alimentó los debates que tuvieron lugar en el marco del encuentro de la red EMA - European Metropolitan Authorities, celebrado en Lyon en junio de 2019.
Los retos sociales de las áreas metropolitanas europeas
El 67 % del PIB europeo se genera en áreas metropolitanas, sin duda, espacios de concentración de riqueza, actividad económica, conocimiento, innovación y oportunidades. Sin embargo, estos territorios también se enfrentan a importantes retos sociales. Su población aumenta por encima de la media europea y muchos de los que llegan son jóvenes que pasarán a enfrentarse a graves dificultades para acceder al mercado de trabajo. Estos jóvenes tienen, por lo general, baja capacidad adquisitiva y necesidades específicas de integración social que, de no abordarse, los arrojará a situaciones de precariedad y exclusión social.
Mayor presión demográfica
En términos demográficos, la UE registró por primera vez en 2015 una reducción natural de la población, que culminó una tendencia que se había iniciado en los años sesenta del siglo pasado. Aunque resulte paradójico, ese mismo año la migración hizo aumentar la población de la UE en 1,8 millones (European Commission, 2017).
Efectivamente, la evolución de la población en Europa ha estado marcada en los últimos años por una constante pérdida de población en regiones intermedias (ni rurales ni urbanas) y rurales de los países de la UE-13. Al mismo tiempo, se ha producido un crecimiento constante de la población urbana, especialmente en los países de la UE-15, que ha tenido lugar fundamentalmente en regiones metropolitanas (aunque también en las regiones capitales de la UE-13).
La evolución de la población en la UE responde en buena medida a la movilidad intracomunitaria, que ha estado marcada por la migración de zonas rurales a zonas urbanas y por el trasvase de población de determinados países de la UE-13 a regiones metropolitanas de la UE-15). A este patrón de movilidad intracomunitario hay que añadir también la llegada de ciudadanos nacidos fuera de la UE. Ambos casos generan un mayor impacto en las regiones metropolitanas, lo que produce un doble efecto. Por un lado, estas concentran el mayor número de jóvenes, en la medida en que estos emigran más que las personas de mayor edad. En las regiones metropolitanas que albergan las capitales nacionales de la UE-15, casi un 23 % de la población tenía menos de 20 años en 2016; en cambio, en dichas regiones las personas de 65 años o más representan tan solo un 16%.
Por otro lado, la concentración de migrantes (en buena parte jóvenes también) en las áreas metropolitanas comporta retos en materia de integración social. La tasa de empleo de los nacidos fuera de la UE es inferior a la de los nacidos en esta, con independencia de su nivel educativo. Además, los jóvenes se han visto fuertemente afectados por la crisis y los niveles de desempleo que presentan (18,7 %) son superiores a las medias nacionales. Este porcentaje es especialmente alto en los países menos desarrollados (24 %) y en transición (27 %).
Precarización del acceso a la vivienda
La mayor concentración de población y actividad económica en las principales metrópolis europeas también influye sobre las condiciones de acceso a una vivienda adecuada. Tras la última crisis financiera, la construcción residencial se contrajo durante cinco años y la inversión pública en materia de vivienda disminuyó en la mayor parte del continente (Pittini et al., 2017). A estos condicionantes de la oferta y demanda en el mercado residencial local, se le ha sumado la presión creciente de factores globales ligados a un contexto de alta liquidez canalizada hacia la inversión inmobiliaria (IMF, 2018). En su conjunto, esta coyuntura ha dado pie a un incremento generalizado de los precios de la vivienda en estas zonas en los últimos años.
El alza de los precios de la vivienda en las principales áreas urbanas europeas está teniendo consecuencias sociales y espaciales negativas. El peso del gasto en vivienda por hogar en la UE ha aumentado en casi cinco puntos porcentuales desde el año 2000 y 82 millones de ciudadanos europeos están sobrecargados, al dedicar más del 40 % de su renta disponible a su alojamiento. La sobrecarga se ha acentuado sobre todo entre la población con bajos recursos. Estos procesos se expresan espacialmente acentuando la segregación residencial metropolitana y la gentrificación de centros urbanos. Así, a la vez que una mayor parte de la riqueza social está siendo apropiada por rentas inmobiliarias, la población con menores recursos está siendo expulsada de las centralidades urbanas.
Concentración de pobreza y exclusión social
En 2015, casi la cuarta parte de la población de la UE (23,7 %) se encontraba en riesgo de caer en la pobreza o la exclusión social. En la UE-13 la proporción de personas en riesgo de pobreza o exclusión social es considerablemente mayor en las zonas rurales (34 %) que en las ciudades (20 %). En la UE-15 se observa el patrón contrario: el porcentaje es mayor en las ciudades (24 %) que en las zonas rurales (21 %), si bien la diferencia es muy inferior.
La proporción de hogares con muy baja intensidad laboral es marcadamente alta en los entornos urbanos de la UE-15 (18 %), mucho más que en la UE-13 (4 %). La situación en la UE-15 puede parecer sorprendente, ya que las oportunidades laborales parecen ser mayores en las ciudades. Con todo, también es cierto que el porcentaje de personas que viven solas es mayor que en otras zonas y, si se quedan en paro, la intensidad laboral del hogar cae inmediatamente a cero, mientras que en los hogares con dos o tres miembros el resto de las personas que viven en el hogar pueden continuar trabajando. También sucede que el porcentaje de personas residentes en ciudades de la UE-15 que nacieron fuera de la UE cuadruplica al de las zonas rurales, lo cual, debido a sus menores tasas de empleo, tiende a incrementar además el número de hogares con baja intensidad laboral.
Las ciudades también concentran buena parte de las personas afectadas por privación material extrema (el 12 % en la UE-13 y el 7,4 % en la UE-15), es decir, las personas que no disponen de medios para adquirir ninguno de los nueve artículos básicos incluidos en las estadísticas de la UE sobre la renta y las condiciones de vida (EU-SILC).
Sin embargo, y a pesar de todos los retos que tienen ante sí, las ciudades de la mayoría de los países muestran una evolución positiva y se acercan a los objetivos marcados en la Estrategia 2020. Algunas ciudades como Estocolmo, Praga o Luxemburgo ya han alcanzado los objetivos en empleo, educación y reducción de la pobreza. En otros países, como España, Hungría o Polonia, las diferencias entre las ciudades y el resto de las poblaciones son muy grandes, lo que indica también la necesidad de avanzar en mecanismos de articulación territorial que sirvan para interconectar las grandes ciudades, los territorios intermedios y las zonas rurales (European Commission, 2017).
El Pilar Europeo de Derechos Sociales
El Pilar Europeo de Derechos Sociales fue aprobado en noviembre de 2017 en la Cumbre social de Gotemburgo con el objetivo de fomentar mercados de trabajo y sistemas de protección social equitativos y que funcionen correctamente. El pilar establece veinte principios y derechos articulados en torno a tres grandes desafíos:
- Igualdad de oportunidades y de acceso al mercado de trabajo.
- Condiciones de trabajo justas.
- Protección e inclusión social.
El documento está pensado para la zona del euro, pero es aplicable a todos los Estados miembros de la UE que deseen formar parte de él. Dar cumplimiento a los principios y derechos definidos en el Pilar Europeo de Derechos Sociales es una responsabilidad conjunta de los Estados miembros, las instituciones de la UE, los interlocutores sociales y otros actores interesados.
Como puso de manifiesto un informe publicado por Eurocities (2018), las ciudades son actores fuertemente implicados en la garantía de derechos sociales en el ámbito de local. La mayoría de las ciudades europeas tienen competencias compartidas que les permiten desplegar políticas de educación, formación y empleo, así como de igualdad de género y de oportunidades. Sus actuaciones políticas en estas materias, además, se dirigen de manera especial a determinados colectivos vulnerables, como los migrantes y los refugiados, los parados de larga duración, las personas con alguna discapacidad, las personas mayores, los jóvenes y las personas en situación de pobreza o que habitan en zonas desfavorecidas.
Políticas sociales metropolitanas: principales tendencias en 7 contextos geográficos europeos
El presente informe explora de cerca la actuación de algunos gobiernos metropolitanos en materia social y, en particular, en relación con lo que establece el Pilar Social Europeo. Se centra, en particular, en analizar un total de siete gobiernos metropolitanos, que fueron encuestados en abril de 2019: Área Metropolitana de Barcelona, Gran Manchester, Metrópolis de Niza Costa Azul, Gran Lyon, Área Metropolitana de Oporto, Viena (Stadt Wien) y Varsovia (Rada Miasta Warszawy). Cabe destacar que su realidad institucional es diversa, por lo que resulta necesario explicitar cuáles son sus características antes de proceder a analizar cómo se concretan sus políticas sociales.
1. Modelos de gobernanza metropolitana en los casos estudiados
Existen múltiples modelos de gobernanza metropolitana: cada urbe tiene sus particularidades y su forma de gobernanza, por razones históricas y políticas. Sin embargo, podemos diferenciar cuatro modelos principales de gobernanza metropolitana en función de su grado de institucionalización, es decir, según el tipo de acuerdos institucional establecidos. En un extremo, existen gobiernos metropolitanos o estructuras creadas expresamente para afrontar los retos metropolitanos: a un nivel (después de la fusión de municipios) o a dos niveles (manteniendo los municipios, pero con un nivel de coordinación metropolitana). En el otro, se sitúan modelos poco institucionalizados basados en la cooperación voluntaria de municipios: ya sea a través de una asociación de municipios o mediante la planificación estratégica. Con un grado medio de institucionalización, existen agencias metropolitanas sectoriales (para gestionar o planificar un solo servicio, como el transporte público, el medio ambiente, la policía, etc.) y el modelo de coordinación vertical, en el que las políticas metropolitanas no las realiza un ente específicamente metropolitano, sino de facto otros ámbitos de gobierno que ya existen (una región, una provincia, un condado, la ciudad central, etc.).
En la mayoría de las áreas metropolitanas europeas existe una fragmentación institucional y prevalecen los modelos con un grado medio de institucionalización: los gobiernos metropolitanos fuertes y la asociación voluntaria de municipios son minoritarios. En los casos estudiados en este informe, predominan los gobiernos metropolitanos de segundo nivel, con distintas características y competencias (Barcelona, Manchester, Lyon y Niza), y el modelo de coordinación vertical (Viena y Varsovia, en los que predomina la ciudad central). En cualquier caso, los modelos de gobernanza metropolitana vienen modulados por sus competencias, la financiación y la legitimidad.
2. Competencias políticas de los gobiernos metropolitanos en materia social
Tradicionalmente, las competencias metropolitanas han girado en torno a lo que se conoce como hard policies, es decir, urbanismo, transporte público, infraestructuras o medio ambiente. Sin embargo, recientemente se han ido incorporando competencias relacionadas con las soft policies, que se concretan en ámbitos como la educación, la sanidad, los servicios sociales o el desarrollo económico, que constituyen precisamente el objeto de estudio de este informe. A continuación, se detallan las competencias de que disponen los gobiernos metropolitanos encuestados.
En negrita, se han destacado las competencias relacionadas directamente con políticas sociales, las cuales giran fundamentalmente en torno a cinco áreas temáticas: vivienda, educación, empleo, igualdad y atención a las personas. Si las observamos más de cerca, estas áreas temáticas se concretan en las siguientes políticas sociales:
En términos financieros, las políticas sociales metropolitanas implican un gasto que va entre el 11 % y el 50 % del presupuesto total de los gobiernos metropolitanos. El promedio se sitúa en un 27 % aproximadamente.
El enfoque social se conjuga con un enfoque territorial para asegurar que estas políticas responden de manera efectiva a la realidad socioeconómica de cada fracción del territorio metropolitano. A este respecto, las medidas que utilizan los gobiernos metropolitanos para corregir desigualdades intrametropolitanas son las siguientes:
- Diagnósticos basados en el recaudamiento de datos empíricos.
- Abordaje integral de los problemas sociales metropolitanos.
- Mayor foco en barrios que presentan los índices más elevados de exclusión social.
- Los jóvenes como primer grupo destinatario de las políticas sociales metropolitanas.
- Cooperación de los municipios metropolitanos.
- Trabajo con los diferentes actores del territorio.
- Liderazgo político fuerte y rendición de cuentas.
3. Contribución de las áreas metropolitanas al Pilar Europeo de Derechos Sociales
¿De qué manera dialogan las políticas sociales que impulsan las áreas metropolitanas con los principios del pilar europeo de derechos sociales? La siguiente tabla recoge los principios que articulan el Pilar Europeo. Dichos principios se refieren a cuestiones fundamentalmente relacionadas con el mercado de trabajo. En cambio, como hemos visto, la actuación política de las áreas metropolitanas va más allá del mercado de trabajo y se refiere a todas las actuaciones destinadas a garantizar la cohesión social en su territorio.
Los principios que concentran un mayor número de competencias políticas metropolitanas son: 1) educación, formación y aprendizaje permanente; 2) igualdad de oportunidades; 3) apoyo activo para el empleo; 4) asistencia y apoyo a los niños. Sin embargo, y en línea con lo que se ha menciona anteriormente, las políticas diseñadas por las instituciones de gobierno metropolitano en relación con estos principios no se circunscriben a cuestiones relativas al mercado de trabajo, sino que van más allá.
Preguntadas acerca de proyectos específicos vinculados en torno a estos principios, las áreas metropolitanas encuestadas coinciden en destacar, en primer lugar, los vinculados a educación, formación y aprendizaje permanente, igualdad de género y acceso a los servicios básicos y, en segundo lugar, asistencia y apoyo a los niños y renta mínima.
La educación, la formación y el aprendizaje permanente también resultan ser el foco de atención de los fondos comunitarios que llegan a las instituciones metropolitanas, seguido del apoyo activo para el empleo.
El diseño de estas políticas cuenta con el apoyo o la colaboración de los diferentes actores del territorio, desde los institucionales (es decir, otras esferas de gobierno, como la municipal, la regional o la central) hasta los actores sociales, pasando por el sector privado. Por lo tanto, la gobernanza multiactor parece ser un modelo instaurado de manera generalizada en los diferentes territorios metropolitanos. Cabría ver cuáles son los mecanismos concretos y el balance que se realiza del diálogo y la concertación de políticas.
4. Consideraciones finales
- La población de las actuales áreas metropolitanas en Europa es del 59 %. Los retos políticos, sociales, económicos y culturales que se expresan en estos territorios tienen un carácter marcadamente metropolitano y es a esta escala donde encuentran respuestas eficaces.
- Las respuestas únicamente municipales resultan, por consiguiente, insuficientes. De ahí que varios gobiernos metropolitanos europeos estén incorporando en su agenda el desarrollo de políticas sociales, principalmente en torno a la educación y formación, la generación de empleo o la vivienda, la promoción de la igualdad o la atención a las personas.
- Las políticas sociales metropolitanas pueden contribuir a superar los desafíos de fragmentación territorial. Sin embargo, se constata que la respuesta de los gobiernos metropolitanos es desigual: algunos sitúan lo social en la primera línea de sus prioridades (en Viena, alcanza el 50 % de su presupuesto), mientras que en otros casos queda relegado en comparación con otras políticas (el AMB, por ejemplo, únicamente le destina el 16 % de su presupuesto). El presupuesto medio de los gobiernos metropolitanos analizados es del 27 %. Aunque este dato podría verse ligeramente aumentado si tomamos en consideración que determinadas políticas no consideradas como “sociales” pueden de facto generar un fuerte impacto al combatir desigualdades si tienen un enfoque social: la planificación urbana, el transporte público y el desarrollo económico.
- El impacto o efectividad de las políticas sociales metropolitanas está condicionado a cuestiones relacionadas con la gobernanza metropolitana, en particular, las competencias y financiación de que se dispone. Por lo que respecta a las competencias, la capacidad real de gobernanza metropolitana depende en gran medida de si se trata de competencias compartidas con otros niveles de gobierno (local, regional o estatal) y del carácter vinculante o no de las decisiones tomadas. Sin este carácter exclusivo y vinculante es difícil poder aportar soluciones a una escala metropolitana. La financiación de los gobiernos metropolitanos determina en gran medida el margen de autonomía, no solo en relación con los recursos materiales (la cantidad) sino con la fuente de esta financiación (propia o por otras vías). Por lo general, las áreas metropolitanas no disponen de los recursos financieros para poder afrontar los retos urbanos. Así pues, hay poca autonomía fiscal, ya que la mayor parte de los recursos son transferencias de otros ámbitos administrativos. Además, las metrópolis europeas suelen carecer de instrumentos fiscales para poder desarrollar políticas inclusivas, basadas en la sostenibilidad y la solidaridad territorial.
- Si bien las políticas sociales desplegadas por los gobiernos metropolitanos dialogan con los principios establecidos por el Pilar Europeo de Derechos Sociales, este resulta insuficiente para analizar la actuación metropolitana en materia social. El Pilar Europeo se centra únicamente en cuestiones relacionadas con el mercado de trabajo, mientras que las metrópolis abordan los retos sociales de manera más amplia.
- Las políticas sociales metropolitanas, no obstante, deben conjugarse con fórmulas de gobernanza flexibles que: i) garanticen la plena autonomía municipal en materia social, ii) cuenten con el liderazgo político suficiente para impulsar el desarrollo de una visión compartida del territorio, y iii) faciliten y animen la cooperación intermunicipal.
- En este sentido, la actuación política metropolitana no debería debilitar, sino reforzar la actuación política desde el ámbito municipal. Los gobiernos locales siguen teniendo una mayor capacidad de identificar las necesidades sociales de la población, cuentan con mayores posibilidades de generar alianzas con los actores del territorio para multiplicar el impacto de las políticas y están mejor posicionados para garantizar la rendición de cuentas, la participación ciudadana y la colaboración comunitaria.
- En aras de un mayor impacto de las políticas sociales a escala metropolitana, es indispensable que los gobiernos locales, por su parte, tengan voluntad de cooperar con los municipios de la misma área metropolitana e incluso de configurar mecanismos de solidaridad interterritorial para evitar el desequilibrio socioeconómico de la metrópolis.
- En este sentido, es clave armonizar los criterios y los instrumentos políticos y fiscales para evitar generar competencia entre municipios o dinámicas de expulsión de unos hacia otros (municipios con mayores y mejores políticas sociales pueden atraer población y viceversa).
- Y, por último, aunque no por ello menos importante, es fundamental tener en cuenta que algunas áreas metropolitanas presentan una configuración territorial difusa y policéntrica que entreteje el tejido urbano con las áreas rurales. Esta combinación de concentración y dispersión tiene como resultado diferentes usos del territorio y diferentes densidades. En este tipo de contextos, los gobiernos metropolitanos desempeñan un papel fundamental para asegurar la policentralidad y la conexión interna de los territorios.
Referencias Bibliográficas
Eurocities (2018). European Pillar of Social Rights. Cities delivering social rights. Equal opportunities and access to the labour market in cities in Europe. Bruselas: Eurocities.
European Commission (2018). European Pillar of Social Rights. Luxemburgo: Publications Office of the European Union. https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/ce37482a-d0ca-11e7-a7df-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF/source-96208660.
European Commission (2017). Seventh report on economic, social and territorial cohesion. Bruselas: Directorate-General for Regional and Urban Policy.
IMF (2018) “House price synchronisation: what role for financial factors?”, pp. 93-133, en International Monetary Fund, Global Financial Stability Report: A Bumpy Road Ahead. Washington, DC, abril.
Pittini, A.; Koessl, G.; D., J.; Lakatos, E. y Ghekiere, L. (2017). The State of Housing in the EU. Bruselas: Housing Europe.
Notas
(1) Los gobiernos metropolitanos encuestados fueron los siguientes: Área Metropolitana de Barcelona, Gran Manchester, Metrópolis de Niza Costa Azul, Gran Lyon, Área Metropolitana de Oporto, Viena (Stadt Wien) y Varsovia (Rada Miasta Warszawy).
(2) Esta tabla se ha elaborado a partir de la información disponible en las páginas web de los gobiernos metropolitanos que se mencionan. Contiene los macroasuntos que estructuran las competencias políticas de cada institución y no constituye una lista exhaustiva de competencias (la visión de detalle se proporciona únicamente en la siguiente tabla para el ámbito de las políticas sociales).
Palabras clave: Ciudades, áreas metropolitanas, UE, Derechos Sociales, población, vivienda, gobernanza
ISSN: 2564-8713