Las ciudades alemanas frente a la crisis pospandemia: el papel del Plan Alemán de Recuperación y Resiliencia
El Plan Alemán de Recuperación y Resiliencia (GRRP, por sus siglas en inglés) es en gran medida el resultado de las consultas celebradas entre los 16 estados y el Gobierno federal. Este plan carece de una dimensión urbana o territorial explícita y privilegia el nexo entre la recuperación económica y la energía ecológica (especialmente el hidrógeno verde). Los gobiernos locales no participaron muy activamente en el proceso, pero se beneficiarán en términos de inversiones en movilidad respetuosa con el clima, la salud pública (hospitales municipales), los edificios de alta eficiencia energética y la modernización de la administración pública (digitalización y contratación pública).
Las ciudades en el federalismo alemán
Alemania es un sistema federal. Los 16 estados tienen competencia en materia de legislación municipal y supervisión de los gobiernos locales. Estas entidades deben seguir las normas y principios definidos en la Constitución y eso garantiza un cierto grado de coherencia y unas pautas generales en toda la república federal. Sin embargo, los factores institucionales que determinan el desempeño de los gobiernos locales son distintos. Por ejemplo, la vigencia de las alcaldías elegidas de forma directa puede variar: si el mandato en Baden-Wurtemberg dura ocho años, en la mayoría de los demás estados es de cinco. En esta dimensión institucional, el Gobierno federal apenas tiene intervención directa. Se considera que Alemania es un sistema descentralizado, especialmente en lo que se refiere a la autonomía institucional de los gobiernos locales. Sin embargo, en otros aspectos, tales como la autonomía fiscal y la magnitud de las transferencias directas procedentes de otros niveles de la administración, los distritos alemanes presentan un grado medio de autonomía (BBSR, 2021).
Existen políticas urbanas de ámbito nacional, fundamentalmente en forma de programas de financiación conjunta en los que el Gobierno federal puede definir las prioridades políticas (Heinelt y Zimmermann, 2016 y 2020). Esta práctica es habitual en ámbitos tales como la regeneración urbana, la transición energética, la movilidad y, más recientemente, la vivienda. El volumen y alcance de la financiación varía en función de la situación presupuestaria y las prioridades políticas de la coalición de gobierno de turno. La financiación nacional conjunta para la regeneración urbana es una fuente bastante estable de ingresos para los gobiernos locales, pero no ocurre lo mismo en materia de vivienda social y transporte.
¿Tiene el GRRP una dimensión urbana?
El Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) europeo asciende a 672.500 millones de euros, de los cuales a Alemania le corresponden unos 23.600 millones (Ministerio Federal de Finanzas, 2021). A primera vista, el Plan Alemán de Recuperación y Resiliencia (GRRP, por sus siglas en inglés) no tiene una dimensión territorial o urbana definida. Sin embargo, las prioridades políticas señaladas en el plan demuestran que las ciudades se beneficiarán directa e indirectamente de las inversiones.
El GRRP contempla seis áreas prioritarias con 10 componentes temáticos:
1. Política climática y transición energética.
1.1 Descarbonización con hidrógeno de origen renovable.
1.2 Movilidad respetuosa con el clima.
1.3 Renovación y construcción respetuosas con el clima.
2. Digitalización de la economía y las infraestructuras.
2.1 Los datos como materia prima del futuro.
2.2 Digitalización de la economía.
3. Digitalización de la educación.
4. Fortalecimiento de la inclusión social.
5. Fortalecimiento de un sistema de salud resiliente a las pandemias.
6. Una administración pública moderna y reducción de los obstáculos a la inversión.
6.1 Administración pública moderna.
6.2 Reducción de los obstáculos a la inversión.
En total, el GRRP incluye unas 50 medidas. La mayor parte de los fondos están asignados al componente 1.1 (11,1%), el 1.2 (22,6%) y el 5 (15,36%). El área prioritaria 1 (clima y energía) supone más del 40% del presupuesto. La distribución de la financiación entre las prioridades muestra que las ciudades recibirán una parte considerable. La sustitución de los parques de vehículos (2.500 millones de euros), la renovación de edificios (2.500 millones), los hospitales (3.000 millones) y la digitalización de la administración pública (3.000 millones) son las medidas concretas de mayor envergadura. En particular, los componentes 1.2, 1.3, 4, 5, 6.1 y 6.2 afectarán a los gobiernos locales, que son parcialmente responsables de estas políticas. Este es el caso de las inversiones en transporte público, la renovación de edificios públicos y privados, la digitalización de la administración local y la aceleración de la contratación pública (reducir los obstáculos a la inversión).
Los edificios de alta eficiencia energética ayudarán sobre todo a la población urbana y los propietarios de viviendas, pero no a los gobiernos locales en calidad de instituciones. Al implementarse en general a nivel local, las medidas relativas a los servicios públicos son algunas de las que implican más claramente al gobierno local (incluidas su gobernanza e implementación), como el componente 1.3 «Living labs locales para la transición energética» (57 millones euros), las subvenciones para estaciones de servicio (700 millones euros), la preparación de hospitales de cara al futuro (3.000 millones euros), el apoyo financiero para autobuses con sistemas de propulsión alternativos (1.085 millones euros) y la digitalización.
No obstante, el eje central de las inversiones es sin duda la estrategia alemana sobre el hidrógeno verde. A primera vista no hay dimensión urbana, pero, teniendo en cuenta que muchas tecnologías y centros de infraestructura todavía no se han desarrollado, las ciudades que cuenten con instalaciones importantes de investigación u otras ventajas de ubicación recibirán esos fondos. De hecho, algunas ciudades y regiones han elaborado estrategias sobre el hidrógeno verde porque consideran que están preparadas para la implantación de esta nueva tecnología. Duisburgo, una ciudad posindustrial de la región del Ruhr es un ejemplo de ello: ganó un concurso nacional y ya es uno de los cuatro centros tecnológicos nacionales de hidrógeno verde.
Cabe mencionar que el GRRP es sólo uno de los muchos sistemas nacionales de financiación existentes (Heinelt y Zimmermann, 2020). Por su carácter temporal y extraordinario, este plan no es tan relevante para las ciudades, pues en Alemania ya hay muchos programas de financiación para diversos fines que, en algunos casos, tienen mayor continuidad.
La participación de los gobiernos locales
Según la información contenida en el GRRP, los municipios alemanes son responsables del 37% de las inversiones públicas (véase también BBSR, 2021, que señala una cifra inferior). Esto quiere decir que los gobiernos locales aplicarán una parte significativa, aunque no elevada, de las medidas. Por lo que respecta al proceso de toma de decisiones, los gobiernos locales no participaron muy activamente. El Ministerio Federal de Finanzas tomó la iniciativa y negoció el plan con los gobiernos de los 16 estados (verticalmente) y con los demás ministerios (horizontalmente). La Federación de Ciudades de Alemania (Deutscher Städtetag) participó en la consulta, pero no influyó mucho en los detalles.
La Städtetag es una de las tres asociaciones de gobiernos locales que existen en Alemania y representa a las grandes ciudades, mientras que los municipios más pequeños suelen pertenecer a la Federación Alemana de Ciudades y Municipios (Deutscher Städte- und Gemeindebund). Los distritos rurales —el segundo nivel del gobierno local— están representados por la Asociación Alemana de Distritos Rurales (Deutscher Landkreistag). Cabe señalar que estas asociaciones representan a los gobiernos locales desde el punto de vista político, pero no tienen mandato constitucional ni la posibilidad de ejercer veto. Los intereses de los gobiernos locales también están representados en las políticas federales por los gobiernos estatales, que actúan como sus guardianes.
Como el proceso de definición del GRRP tenía que ser bastante ágil, el Gobierno federal alemán se remitió al programa nacional de recuperación y a la estrategia nacional sobre el hidrógeno vigentes para generar sinergias, además de utilizar otros programas en curso que favorecieran una implementación rápida. Sin embargo, no existe ningún nuevo mecanismo de gobernanza multinivel. Como resultado, el director de la Städtetag de Alemania declaró en una entrevista: «Al recurrir a los grandes proyectos en las áreas de energías renovables, protección del clima, salud y digitalización previstos en el Konjunktur- und Zukunftspake [el paquete de estímulo económico activo desde 2020], los municipios se benefician ya directamente del Plan Alemán de Recuperación y Resiliencia, incluso aunque, por desgracia, las principales organizaciones de municipios ya no participen en su específica elaboración» (Dedy, 2021).
Oportunidades y restricciones en torno a la participación de los gobiernos locales en el GRRP
En relación con el papel de las ciudades, la implementación del GRRP difiere mucho de la política de cohesión de la Unión Europea y otras líneas de financiación que tienen una estructura clara de consulta e implementación multinivel. Es evidente que las ciudades se benefician del GRRP, pero no podemos saber si se produce una distribución geográficamente desequilibrada de la financiación, ni si se privilegian determinados tipos de ciudades (pequeñas y medianas, rurales o grandes). Las actividades de implementación, supervisión y seguimiento del GRRP están dirigidas por el Ministerio Federal de Finanzas. Se trata de una estructura ligera, ya que, debido al carácter temporal del GRRP, el Gobierno federal decidió no crear una estructura de gobernanza específica que diera cabida a todos los niveles de gobierno. Los gobiernos de los estados (especialmente los Ministerios de Desarrollo Económico) desempeñarán un papel clave como guardianes del proceso de implementación.
No obstante, el GRRP ofrecerá sin duda oportunidades para que algunas ciudades inicien una transformación económica en el marco general de la estrategia nacional sobre el hidrógeno verde (como Duisburgo o Chemnitz).
Conclusión
El GRRP carece de una dimensión territorial o urbana explícita y, en ese sentido, plantea una diferencia con respecto al de los demás países europeos (Eurocities, 2021). Su eje central son los proyectos de desarrollo económico con pertinencia a nivel nacional (digitalización, energía ecológica y movilidad verde). No obstante, las ciudades aprovecharán las oportunidades de financiación gracias a las prioridades que aparecen detalladas en el plan: la digitalización y modernización de la administración pública, los hospitales y el transporte público. Por consiguiente, las ciudades participarán en la implementación. Junto con Duisburgo, tres ciudades más se beneficiarán a nivel de desarrollo urbano general como centros nacionales de tecnología en materia de hidrógeno verde, lo que impulsará las instalaciones de investigación y desarrollo a nivel local. Sin embargo, para elaborar las políticas futuras de recuperación económica, es necesario investigar y evaluar los efectos positivos y negativos, directos e indirectos, del GRRP a nivel de las ciudades.
Referencias bibliográficas
BBSR- Oficina Federal de Obras Públicas y Ordenación Territorial. Kommunale Handlungsfähigkeit im europäischen Vergleich. BBSR, 2021.
Heinelt, H. y Zimmermann K. «Cities in the multi-level system of German federalism», en: Cole, A. y Payre, R. (eds.) Cities as political objects. Historical evolution, analytical categorisations and institutional challenges of metropolitanisation. Cheltenham: Edward Elgar, 2016, p. 156–174.
Heinelt, H. y Zimmermann, K. «National Urban Policies in a federal state: the case of Germany», en: Zimmermann, K. y Fedeli, V. (eds.) The modern guide to national urban policies in Europe. Cheltenham: Edward Elgar, 2020, p. 14-33.