Otros artículos | Inmigrantes en las Fuerzas Armadas españolas: una interpretación de las políticas públicas

Beatriz Frieyro de Lara, Profesora titular de Historia Contemporánea, Universidad de Granada. frieyro@ugr.es. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-1940-7284 

Nerea Aia López de Foronda, Investigadora predoctoral en Derechos Humanos, Centro de Ética Aplicada, Universidad de Deusto. nerea.aia@opendeusto.es. ORCID: https://orcid.org/0009-0002-1991-0613 

El objetivo de este artículo es interpretar el discurso político utilizado en el proceso de integración de los extranjeros en las Fuerzas Armadas de España (2002-2017) y cotejarlo con una amplia serie de fuentes primarias entre las que destacan estadísticas del Ministerio de Defensa, legislación, sondeos de opinión pública del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) y series de datos del Instituto Nacional de Estadística (INE). Este estudio se aborda desde un enfoque constructivista que intentará identificar los elementos implícitos que subyacen en los discursos de las políticas públicas mencionadas, ideas y concepciones ideológicas. Se ofrece una visión que se complementa con una reconstrucción histórica de los hechos y un análisis institucional en el que se combinan elementos formales (leyes, políticas y sondeos de opinión pública) con elementos informales (prácticas o ideas no codificadas y significados compartidos). 

A comienzos del año 2001, el Ministerio de Defensa español hizo pública la posibilidad de reclutar ciudadanos de distintas nacionalidades en la clase de tropa y marinería profesional de las Fuerzas Armadas de España (FAS), proceso que finalmente fue implementado por el Gobierno de José María Aznar en 2002 y que se ha ido modificando con los años. El propósito de este trabajo es interpretar el discurso político que se utilizó en dicho proceso y cotejarlo con datos objetivables como son la legislación, el perfil de los aspirantes no nacionales a las vacantes ofertadas, la evolución del índice de parados y los sondeos de opinión pública sobre temas relacionados con la defensa, entre otros.

Partimos de la creencia de que, en el proceso de implementación de las políticas públicas, el discurso promueve determinados significados, creencias y valores. Así, entendemos el discurso, no exclusivamente como una estrategia de comunicación o la forma en que la política es presentada en documentos oficiales, sino como los significados comunes construidos socialmente que dan sentido a las políticas públicas (Cejudo, 2010). En todo este recorrido, se legitiman comportamientos, formas de pensar e identidades. Se definen, por tanto, percepciones sobre quiénes somos o quiénes deberíamos ser, articulando un relato sobre qué es bueno y qué es malo en torno al tema al que se haga referencia (Pérez, 2018: 92). De este modo, el lenguaje activa marcos que forman parte del inconsciente cognitivo; estructuras de nuestro cerebro a las que no podemos acceder de manera consciente, pero que conocemos a través de sus consecuencias: la forma en que razonamos y lo que consideramos de sentido común (Lakoff, 2007: 11). Por ello, es importante entender la dimensión cognitiva de la política, porque descifrar el lenguaje que se utiliza para crear marcos es, en definitiva, entender el modo en el que el público ve el mundo que le rodea (Camacho, 2011).

El componente crítico de esta clase de análisis epistémico del discurso está enraizado en los fundamentos de toda la investigación crítica en las ciencias sociales, que consiste en una explicación sistemática de la forma en que el discurso participa de la reproducción del abuso de poder y sus consecuencias sociales, como la pobreza y la desigualdad, además de la propia lucha contra esa dominación. Esta clase de investigación se asienta sobre una ética explícita, fundada en última instancia sobre la base de los derechos humanos universales y los criterios de legitimidad derivados de ellos (Van Dijk, 2010: 179). De esta forma, trataremos de entrelazar las relaciones entre conocimiento, discurso y poder. 

Para ello, el presente artículo, tras la introducción y exponer la metodología y el marco teórico en los que fundamenta la investigación, se estructura en tres secciones cronológicas: la primera, analiza la situación entre 1996 y 2004, es decir, desde la suspensión del servicio militar obligatorio en España hasta la llegada de nuevo del PSOE al poder; la segunda cubre el periodo que va de 2004 a 2011, detallando el número de inmigrantes alistados según el país de origen; y por último, la tercera, examina los efectos de la recesión de 2008 e incluye un perfil sociodemográfico de los alistados. El trabajo concluye con un epígrafe a modo de reflexión donde se sintetizan los hallazgos principales de la investigación.  

Metodología y marco teórico

El presente artículo se sitúa desde el razonamiento constructivista, e intentará identificar los elementos implícitos, ideas y concepciones ideológicas que subyacen en los discursos de las políticas públicas relacionadas con la defensa. Los enfoques constructivistas ven el juego político como una disputa por significados sociales. De algún modo, señalan que los discursos colectivos crean hábitos, se institucionalizan y si, fruto de la interacción entre individuos, generan estructuras estables, se constituyen en normas y expectativas sobre cómo entender el mundo, qué comportamientos son legítimos y qué identidades e intereses son posibles (López Burian, 2015: 66). Para tener una visión completa de los efectos de las políticas públicas en torno al tema de estudio, se complementará esto con una reconstrucción histórica de los hechos desde 2002, cuando se aprueba la primera medida para la integración de extranjeros en las FAS, hasta 2017, año en el que se decide facilitar su acceso a la nacionalidad española y desaparecen, por tanto, de los registros del Ministerio de Defensa. También se añade un análisis institucional, en el que se combinan elementos formales (leyes, políticas y sondeos de opinión pública) con elementos informales (prácticas o ideas no codificadas y significados compartidos).

El constructivismo es un enfoque relativamente consolidado (Cejudo, 2010: 95), con un nicho de deliberación académica ya definido y variados fundamentos teóricos. Sin embargo, la orientación del análisis crítico del discurso es un campo teórico muy poco explorado. De este modo, como principal fundamento para entender cómo afecta el discurso asociado a las políticas públicas en sus diversas etapas, utilizamos los aportes de Guillermo Cejudo (2010). Su orientación investigativa no es una más, entre muchas otras, en el estudio del discurso; sino que parte de una perspectiva crítica, como una reacción a los paradigmas formales dominantes, presentes, por ejemplo, en las lingüísticas estructural y generativa y, más tarde, en las gramáticas del texto y en el análisis conversacional. Desde esta perspectiva, también hemos seguido la línea de dos reconocidos lingüistas, Teun Van-Dijk (2010 y 2017) y George Lakoff (2007), quienes analizan, cada uno en su espacio, el modo en que las estructuras discursivas condicionan las relaciones de abuso de poder en una sociedad determinada. Esta base teórica se complementa con un marco más amplio, el de la llamada Escuela Cualitativista Madrileña (Ibáñez, 1985 y 1986; Ortí, 1986; Lucas, 2013; Conde, 2009; Alonso, 1998 y 1999; Gutiérrez Brito, 2008), que reflexiona sobre los elementos discursivos que pueden producirse en un momento social e histórico determinado. En este sentido, este artículo se acercaría a la línea de análisis del «discurso implícito» que pretende acercarse a «todo aquello no-dicho explícitamente, pero contenido en el discurso» (Conde, 2009: 12).

Corpus textual

Los estudios sobre personas inmigrantes alistadas a las FAS son muy escasos hasta la fecha. Destacan, sin embargo, las publicaciones de Beatriz Frieyro (2004 y 2017) sobre el proceso de profesionalización, con especial atención al componente humano no nacional. Otros autores han abordado este tema desde un enfoque cualitativo, reflexionando sobre los conceptos de nacionalidad y ciudadanía, apoyando sus trabajos en entrevistas (De Cueto y Novoa, 2008) o grupos de discusión de inmigrantes alistados en distintas unidades (Arribas, 2019). También el propio Ministerio de Defensa ha hecho algunas aportaciones al tema, entre las que destaca el número 95 de las Monografías del Centro Superior de Estudios de la Defensa Nacional, que ofrece una visión general del proceso de integración de los extranjeros en el Ejército español, con especial atención a su desarrollo normativo y a la cuestión específica de las mujeres extranjeras. Otras investigaciones han estudiado también este tema pero, en general, de forma mucho más dispersa, centrándose sobre todo en las causas que llevaron al Gobierno español a admitir extranjeros en el Ejército, y/o en explicar el desarrollo normativo, a pesar de lo cual nos servirán de base para acercarnos a nuestro objeto de estudio.

Esta carencia bibliográfica es compensada, no obstante, con la utilización de una amplia serie de fuentes primarias que servirán de base empírica a esta investigación, tanto para la recopilación de datos como para el estudio del contenido discursivo. Entre ellas destacan la legislación y las estadísticas facilitadas por la Subdirección de Reclutamiento y Orientación Laboral del Ministerio de Defensa (SDG.RECLUYOL), sondeos de opinión pública del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) y series estadísticas del Instituto Nacional de Estadística (INE). Otro importante bloque de documentación es la legislación, a la que hemos accedido a través de la consulta del Boletín Oficial del Estado (BOE) y que nos permite ir viendo cómo se ha organizado y evolucionado el proceso de integración de los extranjeros en las FAS con el paso de los años y de los distintos gobiernos. Una última serie documental de publicaciones periódicas lo constituye la prensa nacional e internacional, que nos facilita el análisis de la opinión pública, además de otras publicaciones oficiales, como las actas de la Comisión de Defensa del Congreso y la Revista Española de Defensa, publicación periódica oficial del Ministerio de Defensa.

Los primeros pasos (1996-2004)

En 1996, el Partido Popular (PP) ganaba por mayoría simple las elecciones generales en España, después de 14 años de gobierno del Partido Socialista Obrero Español (PSOE). Estaba vigente, entonces, un sistema mixto de reclutamiento en las FAS españolas que combinaba el servicio militar obligatorio para los hombres, con un número muy reducido de soldados profesionales. Los pactos de gobernabilidad que firmó el PP con la formación catalana de Convergencia i Unió llevó a aprobar la mayor reforma militar de las últimas décadas, la completa profesionalización de las FAS y la suspensión del servicio militar obligatorio, proceso que finalizó en el año 2001. 

Sin embargo, enseguida se apreció la falta de interés por parte de la juventud española por incorporarse al Ejército profesional_¹. Los índices de reclutamiento llegaron a ser tan bajos que el Gobierno hubo de modificar en repetidas ocasiones sus previsiones sobre la cantidad de efectivos con que quería dotar a los ejércitos, y reducir al extremo las exigencias para el ingreso a los aspirantes. Como consecuencia, se decidió ampliar la oferta a otros grupos sociales, aprobándose una amplia batería de medidas dirigidas a la captación de mujeres y abriendo la oferta laboral a un determinado grupo de extranjeros_². Los requisitos para el ingreso de estos últimos se establecieron en la Ley 32/2002, de 5 de julio, y el Real Decreto 1244/2002, de 29 de noviembre. Pero las enormes limitaciones de esta normativa no concordaban en absoluto, como iremos viendo, con las declaraciones de los responsables de Defensa que, en todo momento, presentaron esta reforma en términos de integración y solidaridad. En estos primeros años fue muy restrictivo, por ejemplo, el tiempo del contrato, así como el tipo de plazas que podrían ocupar los extranjeros. Se estableció, además, que el personal militar no nacido en España no pudiera superar el 2% del total de efectivos de tropa y marinería de los ejércitos españoles. 

Con todo, la medida que suscitó entonces mayores críticas fue que solo se admitiera a ciudadanos latinoamericanos, a excepción de los originarios de la antigua colonia española de Guinea Ecuatorial. La prensa argentina tildaba la reforma de imperialista; colectivos de inmigrantes marroquíes criticaban que se redujera esta oferta a los países latinoamericanos y, desde la oposición, se esgrimía que la reforma ignoraba la preeminencia que habían de tener los ciudadanos comunitarios en cuestiones laborales_³. Frente a estas críticas, el Gobierno alegaba que «el fenómeno de la inmigración (…) no solo necesita una disposición solidaria de la sociedad española, sino que además impone un esfuerzo común de todos los poderes e instituciones públicos. A este esfuerzo no han de quedar ajenas las FAS»_⁴, obviando el hecho de que los años 2000 y 2001, inmediatamente antes de abrirse las puertas del ingreso a extranjeros, habían arrojado un balance de 0,7 aspirantes por plaza a la clase de tropa y marinería profesional (Frieyro, 2004: 142). Así lo expresaba el entonces ministro de Defensa, Federico Trillo, «estamos construyendo una política de inmigración razonable, de plena integración. (...) Es dar una oportunidad a las FAS para que puedan también colaborar a esa integración social, puedan aportar también algo» (El Mundo, 2002). Y él mismo se defendía: «Ya no hay carne de cañón. Los primeros que quieren ir a Bosnia son los españoles. No se trata de llevar a Kosovo a los inmigrantes» (ibídem).

Bajo nuestro parecer, con la contratación de latinoamericanos se buscaba la mayor homogeneidad posible, pero sobre todo aprovechar el comportamiento de un colectivo que ya había demostrado su interés por sectores del mercado que los españoles denostaban, como el agrario o el de los cuidados. A este respecto, los ciudadanos de América Latina comparten, mayoritariamente, con los españoles, lengua, cultura y religión. Sin embargo, se (re)produce una barrera entre «nosotros y ellos». En palabras de Felipe Alcaraz, de Izquierda Unida, se trataba de «una reforma a la desesperada» que buscaba soldados «sumisos, pobres, católicos y que hablen castellano» (El Mundo, 2002). Sin embargo, la justificación de la citada Ley 32/2002 exponía que la contratación de los extranjeros «debe arbitrarse normativamente de tal manera que su regulación no suponga injerencia en asuntos internos de otros estados, ni una colisión con las normas de Derecho Internacional, ni con el concepto tradicional de las Fuerzas Armadas y la misión constitucionalmente asignada a Defensa Nacional y, como parte de ella, la defensa militar es responsabilidad esencial de los ciudadanos españoles. Por ello, el acceso de extranjeros a las Fuerzas Armadas ha de restringirse de forma proporcionada al objetivo perseguido, con el propósito de evitar un desplazamiento cuantitativo y cualitativo de aquella». Se crea, entonces, un discurso del miedo que no se verbaliza pero que se presupone, juega con las posibilidades hipotéticas de una (posible) amenaza a la nación, a la patria y a la cultura. 

Que solo se permitiera el ingreso en el Ejército español a inmigrantes latinoamericanos es en sí mismo una estrategia discursiva concreta. Las relaciones culturales se desarrollan a lo largo de la historia mediante la acumulación de relatos que se transmiten sobre los otros. Esos relatos que, a menudo, reflejan el miedo o la ignorancia, evolucionan hasta transformarse en mitologías que oscurecen y niegan la realidad de los otros (Robins, 2003: 143). Es curioso, empero, la posibilidad de distinguir dos tipos de otros en esta situación, los otros latinoamericanos que se aceptan dentro del estamento militar, aunque sea con distintas condiciones, y el resto de inmigrantes, a los que se niega absolutamente la entrada a la organización. Argumenta también la Ley 32/2002 que el acceso de extranjeros «se limita a los países cuyos nacionales pueden optar al acceso a los ejércitos en función de los especiales y tradicionales vínculos históricos, culturales e incluso lingüísticos que les unen a España». Se divide así a los enemigos ideológicos, es decir, los que no comparten cultura y religión, y los enemigos políticos, los latinoamericanos, que, a pesar de compartir características comunes, no son merecedores de los mismos derechos. Tener el poder también implicaría la capacidad de clasificar a los grupos dentro del nosotros o fuera de él.

Otro aspecto reseñable es que las vacantes que el personal militar no nacional podía ocupar entonces se limitaban a las unidades más operativas de las FAS, como la Legión o la Brigada de Paracaidistas, es decir, las que más peligro entrañan y también, entonces, las menos demandadas. Cabe relacionar este hecho con lo que se ha llamado el «conflicto de lealtades», uno de los riesgos más destacables a saber de los responsables de la reforma en sus inicios (Herrero, 2001). Nos referimos a que la posibilidad de integrar extranjeros en los ejércitos españoles generaba la duda de si estos serían capaces de matar y de dejarse matar por la idea de una patria que no es la suya en origen, obviando que los jóvenes españoles habían tenido una respuesta tan pobre a esta oferta de trabajo y que la motivación de los peticionarios estaba ya entonces mucho más relacionada con aspectos ocupacionales, como el salario o la estabilidad laboral, que con cuestiones como el patriotismo (Frieyro, 2005; Arribas, 2019). 

Junto con estos elementos, lo que mayor desconfianza generaba entonces en los responsables de Defensa era la posibilidad de que los extranjeros contaran con un nivel académico inferior a los soldados nacionales y que su integración generara reacciones xenófobas en las unidades. El tiempo demostraría que no tenían razón en ninguno de estos dos supuestos (Frieyro, 2004). Por su parte, la población española no solo no oponía ninguna resistencia a la integración de extranjeros en las FAS, sino que mayoritariamente la apoyaba, en consonancia con su negativa a servir en la organización armada_⁵. Fuera como fuese, la primera vez que se puso en práctica esta normativa, en diciembre de 2002_⁶, los resultados fueron muy positivos, ya que se cubrieron 253 de las 300 vacantes ofertadas (véase la tabla 1). 

El fin de las restricciones (2004-2011)

Con la llegada del PSOE al poder en 2004, el nuevo ministro de Defensa, José Bono, decidió eliminar las restrictivas condiciones que se habían establecido al ingreso de extranjeros en las FAS_⁷ y aprobó un conjunto de disposiciones que derivarán finalmente en la Ley 8/2006, de 24 de abril, de Tropa y Marinería (BOE, 2006: 98). 

El preámbulo de dicha ley señala que «el paso de un Ejército de leva obligatoria al modelo de profesionalización vigente no ha satisfecho las expectativas previstas (…) La temporalidad y otros condicionantes en los que se sustenta el actual modelo ha dado lugar a un elevado flujo de entradas y salidas de soldados y marineros que, finalmente, han generado inestabilidad y han conducido a una situación de estancamiento en la que no se alcanza el número de efectivos que se considera necesario». Ante ello, el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero decidió, en primer lugar, ampliar del 2% al 7% el cupo máximo de efectivos que podía cubrirse con extranjeros, además de establecer una sustancial mejora de los salarios y de la estabilidad laboral de este personal militar. En segundo lugar, aumentó el número de especialidades y unidades a las que estos podían ser destinados que, a partir de entonces, serían todas las del Ejército de Tierra y casi todas las de la Armada y el Ejército del Aire_⁸. No varió, sin embargo, el número de países a los que estaba destinada esta oferta laboral, manteniéndose las restricciones tanto para los ciudadanos de la Unión Europea como para los procedentes de Marruecos. Respecto a los marroquíes, la población extranjera más numerosa en España_⁹, el discurso público concuerda con la percepción por parte de la opinión pública española, de Marruecos como una posible amenaza militar_¹⁰.

Es evidente que, con la aprobación de estas medidas, la cifra de peticionarios extranjeros creció sustancialmente. Aun así, el salto definitivo se producirá dos años después, con la Ley 8/2006, que permitía firmar compromisos más largos: «Esta ley establece un nuevo sistema con la finalidad principal de consolidar la plena profesionalización. Para conseguir este objetivo se posibilita al soldado y marinero una prolongada relación temporal con las Fuerzas Armadas y, a su término, un abanico de salidas laborales y unas medidas socioeconómicas que tienen en cuenta los años de servicio realizados, con la pretensión de (…) darles más estabilidad y mejorar su grado de integración en la sociedad española». Al respecto, como muestra la tabla 1, desde marzo de 2004 se convocaron, además, muchas más vacantes para extranjeros. Ello provocó una presentación masiva de aspirantes extranjeros, más de 15.000 en 2008, a la vez que aumentaba considerablemente el total de soldados y marineros profesionales en las FAS españolas. El ministro Bono estaba muy satisfecho, hasta el punto de calificar los resultados como de «milagro laico» (El Mundo, 2006) .

Será ya en la etapa del ministro José Antonio Alonso cuando se publique la última de las grandes normas militares de esta época: la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la Carrera Militar (BOE, 2006: 278). Antes de que fuera aprobada esta disposición, concretamente en mayo, el Ministerio de Defensa español elevó del 7% al 9% el cupo para extranjeros.

Como se ha dicho, en este período el número de peticionarios extranjeros aumentó considerablemente, pero apenas cambió su desproporción en relación con los nacionales en las distintas unidades, alcanzando un índice mucho mayor, respecto al cupo de militares extranjeros permitido para el conjunto de las FAS, en aquellas unidades operativas que al inicio eran su única posibilidad de acceso a la carrera militar en España. Por ejemplo, en 2006 constituían algo más del 30% de la Brigada Paracaidista y en torno a un 20% de los efectivos de la Legión_¹¹, aunque la Ley 39/2007 señalase que «la política de personal no solo debe pretender cubrir las necesidades cuantitativas de los ejércitos, sino alcanzar la excelencia, tanto en la etapa formativa como en la selección de los más cualificados para el ascenso y de los más idóneos para el desempeño de los distintos destinos». Y añade «el objetivo es, partiendo de un buen ciudadano, acrecentar sus valores como tal durante su permanencia en las FAS, convertirlo en un excelente servidor público y hacerlo militar, es decir, depositario de la fuerza y capacitado y preparado para usarla adecuadamente». En este sentido, resulta curioso que la normativa hable de «valores», ya que entender el trabajo como una relación social compleja y no solo como una labor concreta de producción de bienes y servicios, nos remite a un espacio y a una actividad en la cual los trabajadores dan significación a su labor y desde la cual reclaman ser reconocidos (Santamaría, 2007: 634). En este aspecto, nos preguntamos por qué el cupo de inmigrantes superaba con creces al de los nacionales en las unidades operativas, consecuencia de unas políticas arrastradas de legislatura anteriores, cuando se entendía que la idiosincrasia, precisamente, de estas agrupaciones ayudaría a generar en los extranjeros el espíritu de cuerpo necesario para la lucha armada. 

Esta situación alimentó el debate sobre si los ejércitos utilizaban a los inmigrantes como mercenarios cuando el abastecimiento nacional era deficitario o si, por el contrario, estaban llevando a cabo una profunda reforma multicultural. La Ley 39/2007 justificaba la entrada del personal militar basándose en dos argumentos principales. Por un lado, el cambio del panorama político: «Las grandes transformaciones políticas y sociales que ha vivido España en los últimos 30 años, así como el cambio de su posición en el escenario internacional de un mundo en rápida evolución, han tenido reflejo en las normas que establecen el marco jurídico de la defensa y en consecuencia en uno de sus recursos clave: el personal militar»; y, por otro, el aumento de la población inmigrante en España: «Posteriormente, la presencia de un número significativo de ciudadanos de otros países en España hizo aconsejable permitir su acceso a la condición de militar profesional de tropa y marinería por medio de la Ley 32/2002». 

La polémica estalló en febrero de 2010, tras la muerte de un soldado colombiano de 21 años en un atentado a un convoy español en Afganistán. Hasta entonces, el 43% de los militares del Ejército español fallecidos en Afganistán y Líbano eran de origen latinoamericano. Una apreciación del entonces director general de reclutamiento, Javier García Fernández, señalaba que los extranjeros, así como los solicitantes españoles más jóvenes, se sentían atraídos por las unidades operativas porque «saben que son plazas más arriesgadas, pero mejor pagadas». Al contrario, la Asociación Unificada de Militares Españoles alertaba de que el sistema de reclutamiento español sobrecargaba las misiones de personas inexpertas, ya que «soldados menores de 22 años reciben una preparación de cuatro meses y luego son enviados a misiones como Afganistán» (Robledo, 2010).

En marzo de 2008 se nombra a Carme Chacón como ministra de Defensa, quien continuará en la línea de igualar a los extranjeros con los españoles en cuanto al ejercicio de la profesión militar. De hecho, el acceso de este personal a las FAS se hace desde entonces en condiciones de competencia, lo que implica que aspiran unos y otros a las mismas plazas en iguales condiciones_¹². Sin embargo, ese mismo año estalló una enorme crisis económica que en España derivó en la multiplicación del porcentaje de parados sobre el total de población activa, que pasaría del 8,2% de 2007 al 24,4% de 2014_¹³. Por primera vez en todo este proceso  se hizo habitual la presencia de largas colas de aspirantes en los centros de reclutamiento, alentados por la idea de un salario fijo y la posibilidad de ir renovando contratos el máximo tiempo posible. Los había extranjeros, pues se mantuvo todo el paquete normativo que regulaba su acceso a las FAS, pero sobre todo eran nacionales, cuya precaria situación económica había hecho más atractiva a sus ojos la profesión militar. 

Los efectos de la recesión (2011-2017) 

El efecto de la crisis sobre los índices de reclutamiento en España se apreció claramente ya en 2010. Lo más llamativo fue el descenso en el número de plazas convocadas, dada la exigua capacidad económica del Gobierno, en permanente reajuste presupuestario. Y, aunque ello desalentó al personal no nacional, este siguió siendo numeroso teniendo en cuenta las pocas plazas a las que optaban. Sin embargo, si comparamos el total relativo de extranjeros que firmaron un contrato respecto de los que presentaron su solicitud de ingreso, antes (tabla 1) y después de 2008 (tabla 2), se observa que la profesión militar en España dejó de ser una alternativa para ellos. Finalmente, el descenso tan pronunciado en el número de vacantes redundó también en una merma considerable de la cifra total de soldados y marineros profesionales en activo en las FAS profesionales, como también podemos apreciar en la tabla 2.

Una de las consecuencias más inmediatas de la política de recortes presupuestarios fue un destacado descenso del número de plazas que se ofertaban para la clase de tropa y marinería profesional, lo que a su vez hizo que proporcionalmente el número de aspirantes a dichos empleos fuera todavía mayor. Como podemos apreciar en la tabla 3, desde 2009 el número de vacantes se redujo sustancialmente, llegando al extremo de 2012, en que no se convocaron plazas, más por los ajustes presupuestarios que porque se hubiera cubierto el cupo máximo de plazas que los extranjeros podían ocupar, y que ya era entonces del 9% del conjunto. Podemos observar también en esta tabla cómo en ningún momento se estuvo cerca de alcanzar dicho cupo, ya que en 2008 y 2009, cuando mayor fue el número de peticionarios extranjeros, ya había comenzado la depresión económica que conllevó la drástica reducción de vacantes de cada convocatoria. Otro posible elemento que valorar en el importante descenso de extranjeros en las FAS es que, entre 2007 y 2014, más de 600.000 ciudadanos procedentes de América del Sur, residentes en España, abandonaron el país huyendo de la pobreza_^14. 

Otro dato muy llamativo de la tabla 3 es la drástica reducción del total de extranjeros que sirve en las FAS españolas a partir del año 2014. Este hecho tiene que ver con la decisión del Gobierno español de facilitar a estos militares el acceso a la nacionalidad española, un cambio en la política gubernamental fruto del compromiso electoral adquirido en las elecciones de noviembre de 2011 por el PP (2011: 212), cuyo programa decía literalmente: «Concederemos la nacionalidad por carta de naturaleza a los ciudadanos de los países iberoamericanos que hayan cumplido dos años de servicio en nuestras FAS», aunque el proyecto integró también a guineo-ecuatorianos. La consecuente acogida masiva a la nacionalización por parte de este colectivo se tradujo en un drástico descenso en el número de extranjeros que servía en España, no porque hubieran rescindido sus contratos, sino porque habían sido nacionalizados_¹⁵. Cabe pensar que, con esta medida, el Gobierno trató de abordar, una vez salvadas las dificultades para reclutar soldados, el segundo mayor problema con que se enfrentaron al profesionalizar plenamente los ejércitos, esto es, la retención (Navajas, 2018). Además de otras implicaciones, con arreglo a la Ley 8/2006 de Tropa y Marinería, a partir de que han sido nacionalizados, estos pueden acceder a contratos laborales de mayor duración e incluso a la permanencia en la organización armada.

De este modo, según los datos de la SDG.RECLUYOL, a 1 de enero de 2015, solo había 561 extranjeros sirviendo en las FAS. A 1 de enero de 2016, eran ya solamente 315 y, dos meses después, a fecha de 2 de marzo de 2016, 269. Lo cierto es que, en ese momento, había nada menos que 4.523 soldados y marineros profesionales no nacidos en España sirviendo en las FAS, pero el 94% de estos (un total de 4.254), ya había adquirido la nacionalidad española. Después de esta fecha, y precisamente por el hecho de que accedieran a la nacionalidad, este perfil se diluyó entre los datos de la tropa y marinería profesional nacida en España, por lo que es muy difícil acceder a cifras más actualizadas. 

Perfil de los extranjeros alistados 

Siendo el año 2016 el último en el que podemos realmente indagar sobre los rasgos que definen al grupo de extranjeros que servía en los ejércitos españoles, dada su masiva nacionalización, vamos a tratar de dibujar el perfil del grupo en estas fechas. Como ya se ha avanzado, dicho colectivo constituía entonces un total de 4.523 individuos, y un primer dato que merece la pena señalar es que el grupo de militares extranjeros alistados en las FAS estaba compuesto por un 20,8% de mujeres, frente a un 79,2% de hombres_¹⁶. Si comparamos estas cifras con las equivalentes al grupo completo de profesionales de tropa y marinería de ese mismo año, compuesto por un 17,7% de mujeres (el 12% si el cálculo se hace en el total de las FAS; y del 5,4% si solo tomamos en cuenta a los oficiales), se aprecia claramente la importante presencia de mujeres entre los extranjeros en activo, superior porcentualmente, incluso, a las nacidas en España_¹⁷. Esto implica que la oferta laboral de las FAS no solo ha supuesto una vía atractiva profesional para los jóvenes inmigrantes varones residentes en España, sino que también ha tenido una buena acogida entre las mujeres .Asimismo, resulta de interés otro de los datos que nos facilita la SDG.RECLUYOL sobre los soldados y marineros profesionales no nacidos en España, hombres y mujeres, en activo a principios de 2016, de los que la inmensa mayoría fueron nacionalizados españoles. Nos referimos a la relación contractual que establecieron con las FAS, que queda registrada en la tabla 4.

El dato más llamativo a este respecto es que 3.960 de estos militares, el 87,5% de este colectivo, firmó con Defensa un contrato de larga duración. Ello, aunque sigue constituyendo una relación de servicios temporal con las FAS, supone una sustancial mejora en su estabilidad laboral. El contrato de larga duración se creó al inicio de la profesionalización para tratar de atraer a la carrera militar a los jóvenes españoles, y ya entonces fue altamente criticado al finalizar, sin remisión, cuando el soldado cumple los 45 años. En cuanto a las diferencias por género, destaca cómo el 3,6% de las mujeres extranjeras en activo en los ejércitos españoles habían conseguido una plaza de militar de carrera, frente a un 0,4% de los hombres. Esto concuerda con otro dato, que veremos más adelante, relacionado con el nivel de estudios de estas mujeres, de media algo superior al de sus compañeros. En todo caso, ya sea a través del contrato de larga duración o del pase al estatus de militar de carrera, los datos demuestran algo que ya habíamos avanzado y que se desprende de entrevistas a soldados extranjeros: que los motivos más importantes de su ingreso eran la seguridad laboral, un salario fijo y la perspectiva de estabilizar su situación en España (Arribas, 2019: 6). 

En relación con lo anterior, cabe mencionar los principales modelos de ejército que establece Charles Moskos y Wood (1991) para medir la cultura de las organizaciones militares: institucional y ocupacional. El primero se basa en el fuerte predominio de valores y normas, como el deber, el honor y la patria, que identifican plenamente al militar con la organización, y, en él, destacan una enorme disponibilidad para el servicio, del militar y de su familia, frecuentes traslados, salarios reducidos compensados con beneficios no monetarios, y la imposibilidad de dimisión, huelga o negociación de las condiciones de trabajo. En el otro extremo, el ejército ocupacional correspondería a un tipo de comportamiento más empresarial, fundamentado en los principios del mercado y desde luego más convergente con los valores civiles. En este modelo teórico, la cualificación cobra mayor importancia y debe determinar los incentivos en mayor medida que el puesto jerárquico. También  implica la prioridad de los intereses individuales frente a los del ejército. De este modo, podemos deducir que la integración de los inmigrantes ha colaborado en la transición de las FAS españolas hacia el modelo ocupacional, en el que la profesión se entiende más en términos de mercado que en relación con valores como el patriotismo. Otra de las variables sobre la motivación a que apuntan estas fuentes es el atractivo que en los extranjeros residentes en España despierta la profesión militar y el hecho de que a muchos no les sea completamente ajena, dado que han cumplido previamente el servicio militar en sus países de origen. Es el caso, por ejemplo, de los colombianos que, junto con los ecuatorianos, son el grupo más numeroso en las FAS desde el inicio de este proceso (Frieyro, 2019: 113). 

Veamos a continuación, de forma más explícita, de dónde proceden estas personas. Como ya se ha señalado, a pesar de que se permite desde el inicio el ingreso de ciudadanos procedentes de 19 países (18 desde 2015)_¹⁸, en las primeras convocatorias solo se presentaron jóvenes procedentes de siete naciones latinoamericanas. Pero, incluso entonces, la representación por países era muy desigual, con una presencia mayoritaria de colombianos y ecuatorianos, como muestra la tabla 5. En concreto, los procedentes de Colombia rondaban cada año entre el 35% y el 40% de los peticionarios extranjeros, seguidos de los ecuatorianos que, sin embargo, fueron mayoría hasta el año 2007. También destacaban numéricamente los procedentes de Perú y Bolivia. La presencia de solicitantes de Guinea Ecuatorial, el único país no americano que se admite, era bastante poco significativa, manteniéndose por debajo del 1% del total_¹⁹. Por otra parte, es probable que esta escasa diversidad en su procedencia sea un factor que haya ayudado a la acomodación cultural de los militares extranjeros que se han ido incorporando.

Finalmente, uno de los aspectos que más interés reviste a la hora de analizar este colectivo es su nivel de estudios. La escasez de aspirantes a inicios del proceso de profesionalización fue tan acusada que el Ministerio no tenía capacidad de seleccionar, por lo que llegó a rebajar al extremo los requisitos de ingreso. En las primeras convocatorias abiertas a extranjeros, sin embargo, se demostró que este colectivo superaba a los peticionarios nacionales en el nivel académico (Frieyro, 2004: 161). Aun así, lo que más ha incidido en la mejora del nivel medio de estudios de este personal en España ha sido precisamente el espectacular aumento de aspirantes, inducido por la profunda recesión económica de 2008, que permitió al Ministerio ser más exigente en la selección de este personal militar. A fecha de 2 de marzo de 2016, del total de extranjeros –nacionalizados o no– que servía en las FAS españolas, cerca del 55% tenía un título equiparable al de bachiller español y un 4,2% un nivel superior de estudios. Cabe en este punto señalar de nuevo las diferencias por géneros, que nos indican que las mujeres extranjeras presentaban un nivel de formación académica algo superior que sus compañeros, dado que cerca del 60% de estas tenía un título equiparable al bachiller y algo más del 6% supera ese nivel. Ello hace suponer que se está produciendo en el colectivo de militares extranjeros un comportamiento similar al detectado en lo que a la generalidad de la clase de tropa y marinería profesional española se refiere_²⁰.

Conclusiones

La investigación de la política a través de vías discursivas en general, y la propuesta de la narrativa para el estudio de las políticas públicas en particular, resaltan la importancia de las ideas como escenarios de transformación, tanto de acciones como de pensamientos. A pesar de ello, este trabajo ha querido contrastar dicha perspectiva con elementos objetivables extraídos de las encuestas y estadísticas, que muestran el verdadero sentir de los actores implicados en el proceso.

Existe una indivisible línea entre el lenguaje y el poder. En este sentido, es inevitable plantearse si uno de los objetivos que subyace en los discursos de las políticas públicas analizadas es la manipulación. Son discursos que buscan crear modelos mentales que interpreten la realidad desde un punto de vista afín a lo que intenta transmitir el orador; no buscan un enemigo, pero sí crean un otro diferente a nosotros. En una lucha de poder dentro de un marco de confrontación político democrático, al otro se le combate a través de las ideas y la ley, respetando su razón de ser. Los latinoamericanos no merecen los derechos de los nacionales, sino que se los ganan una vez demostrado su compromiso con la profesión e integración en el conjunto. Por otra parte, es importante reflexionar sobre lo que no se dice, pero que también es política. Se crean marcos mentales en los que, sin decirlo, se intuye al diferente como un riesgo para la nación. Las políticas públicas relacionadas con la integración de los extranjeros en las Fuerzas Armadas españolas muestran una realidad en la que se delimita una forma concreta de mirar un fenómeno social, en este caso la inmigración. Se utiliza el miedo como herramienta social y colectiva, que actúa sobre los sentimientos más intrínsecos de cada persona. En este sentido, a los marroquíes no se les ha permitido el acceso a las FAS, a pesar de ser una población muy numerosa en España, en concordancia con la desconfianza que su país puede despertar en parte de la población española. 

En ambos supuestos, el objetivo político no es eliminar la presencia del otro, sino orientarla en su beneficio. Existía, por tanto, un marco conceptual previo que ya había posicionado a los inmigrantes en un lugar específico y, por tanto, se podía justificar que no estuviesen al mismo nivel que los nacionales. Una vez asimilados los marcos, las discriminaciones pasan a ser de sentido común y están justificadas. En todo caso, el impacto que el discurso político tiene en la población es difícil de calcular, ya que no se sustenta únicamente en características cuantificables. Como se ha visto, tras un mensaje de integración y solidaridad, las políticas públicas ocultan, y tratan de solventar, los severos problemas a que se enfrenta el proceso de profesionalización y el utilitarismo implícito en la reforma. La dificultad más acusada en los inicios era la negativa de la juventud española, históricamente contraria al servicio militar obligatorio, a asumir como propia la necesidad del Ministerio de Defensa de cubrir las vacantes de tropa y marinería profesional, llegando a poner en serio riesgo la viabilidad del proyecto. Por ello, y no en un afán integrador, se decidió ampliar la oferta laboral a nuevos grupos sociales, entre los que se ubicaron los inmigrantes residentes en España. Por ello, la desconfianza y el recelo impusieron una enorme cantidad de limitaciones al desarrollo de esta normativa en su primera fase.

Entre otras variables analizadas, las reticencias del principio estaban relacionadas con la creencia de que los extranjeros, al no tener sentimientos patrióticos, no serían soldados eficientes. Este planteamiento obviabados cuestiones: por una parte, el hecho de que España está inmersa en un sistema de defensa supranacional donde prima fundamentalmente la doctrina marcada por la OTAN; por la otra, que los españoles ya habían demostrado que entre sus motivaciones primaban ante todo aspectos ocupacionales, por encima de valores tradicionales como los de honor, deber y patria.

Con la llegada de nuevo del PSOE al poder en 2004, y dado que aún se mantenían exiguos los datos de aspirante por plaza en la clase de tropa y marinería profesional, se produjo una innegable mejora de las condiciones laborales de los soldados latinoamericanos, que pasaron de ser, legalmente hablando, un colectivo «al que se acepta», a compartir prácticamente una igualdad de condiciones laborales con los autóctanos. Pero admitir la igualdad de derechos no implicaba reconocer a un colectivo como parte del nosotros. De hecho, la convocatoria de plazas para extranjeros, que desde el principio fue bastante sustancial –llegando a superar las 11.000 vacantes en 2005–, sufrió un recorte inmenso cuando la crisis económica fulminó la ocupación en sectores no cualificados como la construcción y la hostelería, donde miles de jóvenes españoles quedaron desempleados. En este contexto, solo se convocaron seis plazas en 2010 y ninguna en 2012. 

Como es lógico, en función de las políticas aplicadas, así osciló el porcentaje de extranjeros que firmó un contrato con Defensa respecto de los solicitantes de ingreso. Los primeros, que llegaron a alcanzar casi el 27% en 2005, descendieron al 3,3% en 2009 y, desde 2010, no alcanzaron ni el 0,5% del total de aspirantes. Lo que se mantuvo en todo momento fue el interés que en los inmigrantes residentes en España despertaba la oferta del Ministerio de Defensa. De esta forma, se presentó cada año un alto número de peticionarios extranjeros, superando los 8.000 individuos, sobre todo desde la publicación de la Ley 8/2006 que les permitía firmar compromisos más largos, alcanzándose los 15.000 peticionarios en 2008 y 18.000 en 2009. Estas cifras descenderían en los años siguientes, pero teniendo en cuenta la drástica reducción del número de plazas en el tiempo en que los peores efectos de la crisis de 2008 se hicieron evidentes, podemos afirmar que el total de aspirantes extranjeros se sostuvo elevado. Su interés hacia la profesión, por tanto, se mantuvo, incluso en los años en que un buen porcentaje de los residentes latinoamericanos, forzados por el alto índice de desempleo, regresaron a sus países de origen. Este debate se cerró en torno al año 2014, cuando se produjo el paso más decisivo en la igualdad de derechos de los soldados latinoamericanos, al concederse a este colectivo de forma masiva el acceso a la nacionalidad española.

En todo este tiempo se aprecia, tanto en la postura de los gobiernos conservadores como de los socialdemócratas, momentos de regresión y de avance en la concesión de derechos al colectivo de latinoamericanos residente en España, así como evidentes muestras de rechazo frente a otras nacionalidades; pero, sobre todo, se observa una enorme capacidad adaptativa a las necesidades del mercado. La interpretación de las políticas públicas implementadas, en lo que se refiere a la integración de extranjeros en la clase de tropa y marinería profesional en España, más que una cuestión ideológica, parece responder a la lógica actual del mercado de trabajo, que discrimina a determinados colectivos, por género, edad y, en este caso, por origen. 

En este sentido, son las necesidades impuestas por el actual sistema de economía liberal las que van marcando el discurso, la pauta política y el comportamiento de los gobiernos que primero regulan y luego amplían esta oferta de trabajo a los inmigrantes cuando los necesitan, recortando sus posibilidades cuando ya no hacen falta. 

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Notas:

1- En 1997, preguntados sobre la posibilidad de ingresar en el Ejército profesional (solo jóvenes de 16 a 24 años), más de 76% afirmó que era poco o nada probable (INE, Encuestas de población activa, 1997). 

2- La cuestión de las mujeres en las FAS despertó un gran interés entre los académicos dedicados a estos temas, por lo que actualmente la literatura científica a este respecto es bastante abundante, así como las perspectivas desde las que se ha abordado. La ausencia, en contraste, de estudios sobre los inmigrantes justifica que nuestra investigación se centre específicamente en este colectivo.

3- En España la Ley 17/1993, de 23 de diciembre (BOE, 1993: 307), modificada por la Ley 55/1999, de 29 de diciembre (BOE, 1999: 312), establece que los ciudadanos de países comunitarios puedan optar al empleo público en condiciones de igualdad con los nacionales. Pero el Real Decreto 543/2001, de 18 de mayo (BOE, 2001: 130), elimina de este supuesto a las FAS y Cuerpos de Seguridad del Estado.

4- Exposición de motivos de la Ley 32/2002.

5- A la pregunta «qué opina de que los extranjeros que residan legalmente en España puedan servir en las FAS», que se incluye en los sondeos del CIS en 2009, es siempre abrumadora la mayoría de personas que está de acuerdo, una media del 68%, frente a un índice que ronda el 20% que se manifiesta en contra (CIS, Encuestas sobre Defensa y FAS, 2009-2017).

6- Resolución 452/38231/2002, de 16 de diciembre (BOE, 2002: 304).

7- La nueva regulación comprende fundamentalmente el Real Decreto 2266/2004, de 3 de diciembre (BOE, 2004: 292), que modifica el Reglamento del Real Decreto 1244/2002 (BOE, 2002: 287).

8- Orden Ministerial 217/2004, de 30 de diciembre, por la que se modifican, además, los anexos segundo y tercero del Reglamento de acceso de extranjeros a la condición de militar profesional de tropa y marinería (BOE, 2004: 12).

9- INE, encuestas de población extranjera por nacionalidad, 2001-2021.

10- A la pregunta «cree usted que actualmente existe algún país que represente una amenaza militar para España», Marruecos sistemáticamente ocupa el primer lugar, solo superado en 2007 por Irak (CIS, Encuestas sobre Defensa y FAS, 2001-2017).

11- Datos facilitados por la SDG.RECLUYOL.

12- Las únicas diferencias entonces entre nacionales y extranjeros eran unas pocas especialidades y unidades que aún estaban limitadas a los nacionales, y una carga mayor, aunque ínfima, en las horas lectivas de la fase de formación (Real Decreto 1244/2002, de 29 de noviembre y Orden Ministerial 1251/2003, de 9 de mayo).

13- Cálculo sobre los índices trimestrales de población en paro en España, del INE, disponible en línea en: https://www.ine.es/jaxi/Tabla.htm?path=/t20/e245/p08/l0/&file=02005.px&L=0

14- Cálculo sobre los datos de población extranjera residente en España, del INE, disponible en línea en:  https://www.ine.es/jaxiT3/Tabla.htm?t=4247&L=0  

15- A pesar de que este trámite formaliza jurídica y administrativamente un cambio de identidad cultural asumido, cabe cuestionarse si, al adquirir una nueva nacionalidad, cambia igualmente su condición de «otro» (Handri, 2008).

16- Datos facilitados por la SDG.RECLUYOL.

17- Datos estadísticos del Observatorio de la Mujer, Informe anual 2016-2017, Ministerio de Defensa.

18- Cuba desaparece de esta lista con la Resolución 452/38202/2015, de 23 de diciembre (BOE, 2015: 6).

19- Datos facilitados por la SDG.RECLUYOL.

20- Datos facilitados por la SDG.RECLUYOL.

Palabras clave: España, Fuerzas Armadas, profesionalización, América Latina, inmigrante, análisis crítico del discurso

Cómo citar este artículo: Frieyro de Lara, Beatriz y Aia López de Foronda, Nerea. «Inmigrantes en las Fuerzas Armadas españolas: una interpretación de las políticas públicas». Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.º 137 (septiembre de 2024), p. 197-222. DOI: doi.org/10.24241/rcai.2024.137.2.197

Revista CIDOB d’Afers Internacionals, nº 137, p. 197-222
Cuatrimestral (mayo-septiembre 2024)
ISSN:1133-6595 | E-ISSN:2013-035X
DOI: https://doi.org/10.24241/rcai.2024.137.2.197

Fecha de recepción:  25.01.24   ; Fecha de aceptación:  07.03.24