La Comunidad Política Europea, ¿primer paso para una verdadera Europa geopolítica?

Ruth Ferrero, Profesora contratada doctora, Departamento de Ciencia Política y de la Administración, Universidad Complutense de Madrid. rferrero@ucm.es. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-6817-0626 

En el contexto de las nuevas crisis que ha traído la presente década (como la COVID-19 y la guerra en Ucrania), desde la UE ha quedado patente la necesidad de imprimir una nueva velocidad a determinados procesos de toma de decisiones, los cuales le permitan jugar un papel geopolítico en la esfera internacional y que vayan más allá de la tradicional aproximación europea de poder blando como herramienta de influencia. Para ello, es imprescindible avanzar hacia mayores capacidades geopolíticas que posibiliten una verdadera autonomía estratégica en ámbitos como la seguridad y la defensa, ya que los nuevos retos deben enfrentarse con distintas estrategias e instrumentos. Al respecto, este artículo analiza el funcionamiento, la potencial institucionalización y las capacidades de la Comunidad Política Europea (CPE) como organización impulsora de la Europa geopolítica.

Cuando el 24 de febrero de 2022 Rusia lanzó su ofensiva para controlar a Ucrania, no solo se vulneró el derecho internacional y comenzó una guerra en suelo europeo como no se recordaba en Europa desde las guerras de los Balcanes de los años noventa del siglo pasado o, aún más, como la vivida en el viejo continente desde la Segunda Guerra Mundial; empezaba una guerra que quebraba las bases del orden internacional liberal vigente hasta ese momento, poniendo frente al espejo europeo una realidad geopolítica que hasta entonces no se había tenido lo suficientemente en cuenta desde Bruselas.

El cambio de ciclo político experimentado en la UE en 2019 –tras las elecciones al Parlamento Europeo del mes de mayo de ese año– estuvo acompañado por un nuevo enfoque discursivo. La nueva presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen (2019) abogaba por un marco europeo que trabajara sobre tres ejes: alcanzar la neutralidad climática para 2050, convertir la década de 2020 en la Década Digital Europea y reforzar el papel de la UE en el mundo con un enfoque más geopolítico. En su discurso, apostaba por el incremento de las capacidades geopolíticas europeas construidas sobre los ejes de la defensa del multilateralismo, la promoción del comercio abierto y justo, así como por avanzar hacia una autonomía estratégica en el ámbito de la defensa y de la tecnología. También el nuevo Alto Representante (AR) de la Unión para Asuntos Exteriores y de Seguridad, Josep Borrell (2019), insistía en este punto cuando afirmaba que «había que aprender a hablar el lenguaje del poder». Emmanuel Macron era de la misma opinión, e incluso fue más allá, cuando en una entrevista a The Economist (2019) afirmó que Europa «está al borde de un precipicio y necesita empezar a pensar en sí misma como una potencia geopolítica; de lo contrario, ya no tendremos el control de nuestro destino». Asimismo, destacaba que «sería absurdo abrir la UE a nuevos miembros antes de reformar los procedimientos de adhesión». 

En realidad, lo que todos estos líderes europeos señalaban era a la necesidad de reforzar una política exterior europea centrada en la redistribución del poder económico y militar, ámbitos en los que la UE poco o nada tenía que decir en la esfera global; en un contexto de alta rivalidad entre las dos grandes potencias globales, Estados Unidos y China, que ya estaban utilizando el tablero europeo para sus juegos de poder. La presencia de China en Europa había crecido de manera ingente desde el año 2012 con el establecimiento del Foro 17+1 que incluía a países de Europa Central y Oriental y a los países de los Balcanes, y que generó dudas y preocupación en Bruselas dado el aumento del control chino en el sector tecnológico y en infraestructuras críticas. Los principales países de la UE, con la excepción de Italia, mantuvieron cierta distancia del proyecto la Franja y la Ruta (BRI, por sus siglas en inglés) , aunque no se podía obviar que la mitad de los estados miembros_¹ estaban dentro, además de importantes corporaciones europeas. Del otro lado, en ese momento, estaba Trump y sus poco convencionales métodos en el orden comercial multilateral. 

Ya entonces la tendencia apuntaba a la necesidad de avanzar en el proceso de autonomía estratégica iniciado por la ex-AR Federica Mogherini en 2016 que, de facto, reconocía la necesidad de cambiar la aproximación europea al ámbito de la política exterior, en el documento «La Estrategia Global de la UE» (EEAS, 2019). Los conceptos estratégicos anteriores incidían en la agenda transformadora de la UE a través de una participación parcial en el proceso de integración europeo en el que el Mercado Único Europeo sería suficiente para comprometer las reformas democráticas y de mercado necesarias. Pero esta aproximación no funcionó y la Estrategia Global apostaba por centrarse en proteger los intereses de la Unión Europea (UE) a fin de garantizar la estabilidad y la resiliencia en los países vecinos de la Unión. Así, la propuesta de Mogherini indicaba una mejora en la política de defensa y la autonomía estratégica. La apuesta era alta, pero para ponerla en marcha eran imprescindibles reformas de calado que aceleraran los procesos de toma de decisiones, ya que no era suficiente introducir un nuevo hardware sin una reforma del software adecuada. La descompensación entre los objetivos políticos y los procedimientos institucionales hacía imposible que ello diera resultado y, en aquel momento, no había incentivos políticos, o geopolíticos, suficientes como para avanzar con paso firme hacia una profunda reforma institucional.  

De esta forma, la nueva Comisión de Von der Leyen hacía su aparición con la firme intención de avanzar en esa dirección y, en marzo de 2021, se lanzaba la Conferencia sobre el Futuro de Europa, una iniciativa conjunta del Parlamento Europeo, el Consejo de la UE y la Comisión Europea con la idea de dar un impulso transformador y democrático al proyecto europeo. Sin embargo, por el camino se cruzaron, primero, la pandemia de la COVID-19 y, poco después, en la presentación de las conclusiones, la guerra en Ucrania. Ambos acontecimientos distorsionaron todo el ejercicio que se había intentado desplegar, dejándolo casi sin visibilidad, ni institucional ni política ni ciudadana. También, y en paralelo con esta iniciativa, se habían puesto en marcha los trabajos que finalmente dieron como resultado la aprobación de la «Brújula Estratégica»en marzo de 2022 (EUCO, 2022a). Este documento apostaba sin ambages por una autonomía estratégica que intentara paliar las fuertes dependencias en defensa, energía y suministros de las que adolecía el marco europeo, e incidía en la necesidad de reforzar la política de seguridad y defensa de la UE para el año 2030, incluyendo la reducción de las dependencias tecnológicas e industriales. Europa era consciente de sus deficiencias como proveedor de seguridad. Justo hacía un mes que Rusia había invadido Ucrania.

Guerra y reacción política en la UE

La guerra en la frontera oriental de la UE mostró la cruda realidad geopolítica a la que esta se enfrentaba. La invasión comenzó el 24 de febrero de 2022 y, casi de manera inmediata, el 28 de febrero, el Gobierno de Ucrania solicitaba su adhesión a la Unión. Tres días más tarde, también lo harían Georgia y Moldova. Todos ellos forman parte de la Asociación Oriental de la UE_², y todos ellos tienen firmados Acuerdos de Asociación en vigor, desde 2016 para Moldova y Georgia y, desde 2017, para Ucrania; dichos acuerdos incluyen Acuerdos de Libre Comercio Amplios y Profundos (DCFTA, por sus siglas en inglés) que permiten el acceso al mercado común de productos manufacturados y liberalización del comercio de bienes y servicios agropecuarios. La solicitud de adhesión buscaba presionar a la UE a un compromiso determinante y sin ambages de apoyo a Ucrania y, sobre todo, dar una señal a Moscú de la unidad en torno a la causa ucraniana. Se abría entonces una ventana de oportunidad, no solo para Ucrania, sino también para Moldova y Georgia, que la aprovecharon sin dudarlo ni un instante. Este paso encontró a Bruselas con el pie cambiado, ya que la política de ampliación había permanecido guardada en un cajón desde que el entonces presidente de la Comisión Jean-Claude Juncker la declarara oficialmente muerta en 2014 al afirmar que «no se llevarán a cabo más ampliaciones en los próximos años» si bien «las negociaciones continuarán» (EUbusiness, 2014). Ello demuestra que la ampliación de la UE no era una prioridad política para la UE y, después, la Comisión Von der Leyen nunca revirtió esta posición.  

En este contexto, en marzo de 2022 se hacía imperativo tomar una decisión sobre un proceso que se había estado dilatando y que había llevado a una pérdida total de credibilidad por parte de la UE entre los países candidatos, fundamentalmente entre los Balcanes Occidentales. Y esa decisión se debía tomar casi sin tiempo para la reflexión ni el análisis. Las posiciones en el marco de la UE estaban enfrentadas. Los gobiernos de la Europa Oriental apoyaban un compromiso formal, tal y como se había hecho con los países de los Balcanes Occidentales en la Cumbre de Salónica de 2003, también tras la guerra. Pero los gobiernos occidentales de la UE no consideraban que hubiera que avanzar en el proceso negociador sin que antes se hubieran alcanzado un acuerdo de seguridad con Rusia y sin que se realizaran cambios significativos en el funcionamiento interno de la UE. En aquel momento parecía evidente la necesidad de poner en marcha iniciativas audaces con un pensamiento estratégico-creativo detrás que consiguiera aunar la posición de los estados miembros. Y esto fue lo que se planteó en el marco de la reunión informal de los jefes de Estado o de Gobierno de la UE en Versalles el 10 y 11 de marzo de 2022 (EUCO, 2022b). 

La respuesta vino de la mano de la Presidencia francesa del Consejo de la UE (enero-junio 2022) encabezada por Emmanuel Macron. El 9 de mayo de 2022, el presidente francés ponía sobre la mesa en Estrasburgo la propuesta de la creación de la Comunidad Política Europea (CPE). Con ello Macron seguía la tradición francesa de lanzar nuevos formatos y alternativas entre los que ya se incluyen el Consejo Europeo, la figura del Alto Representante de la UE o el G-7, así como la idea de la unión de todos los estados europeos con el objetivo de depender menos de Estados Unidos; iniciativas que, en su día, lideraron presidentes como Charles De Gaulle o François Mitterrand. La hipótesis central detrás de la CPE era la siguiente: la UE tiene una propuesta bien estructurada y eficaz para aquellos terceros estados que quieren participar en el proceso de integración económica sin necesidad de incorporarse a la dimensión política del proyecto –así se ha podido observar en aquellos países que eligieron opting-outs en diversas materias; sin embargo, no tiene ninguna herramienta que permita lo contrario, es decir, satisfacer el deseo de incorporarse al proyecto político europeo, aun cuando se carezca de la capacidad para formar parte del Mercado Único Europeo sin poner en peligro la economía o la estabilidad del propio mercado único. Este fue exactamente el argumento utilizado en la propuesta: Ucrania, Moldova y Georgia necesitan un acceso rápido a las dimensiones políticas e institucionales de la UE y, al mismo tiempo, una incorporación gradual al Mercado Único Europeo en función de los procesos de reconstrucción, estabilización y adaptación a las normas comunitarias. Sobre estas premisas comenzó a operar la propuesta.

La iniciativa de la CPE es, en este sentido, la creación de un foro institucionalizado, aunque flexible, que permita la suficiente coordinación política entre los países que la conformen. Sus fundamentos estarían sostenidos sobre dos pilares esenciales: el primero sería el de la inclusión/exclusión, que permitiría crear un bloque geopolítico en todo el continente frente a Rusia y, el segundo, el de integración, una alternativa a medio camino entre la Política Europea de Vecindad (PEV) y la adhesión. Esta propuesta se articula sobre la Teoría General de Sistemas (Cohen, 2003), donde es imprescindible «identificar la naturaleza de la compleja estructura geopolítica del mundo y las funciones y capacidades de sus diversos componentes»; esta comprensión holística permitiría armar estrategias nacionales compartidas que aspiren a alcanzar el equilibrio (ibídem). Una de estas estrategias sería la CPE, con la creación de una región geopolítica que pivotara entre los intereses en conflicto de potencias vecinas (Cohen, 1963), que es exactamente lo que persigue en origen la creación de esta iniciativa.

Los antecedentes de la Comunidad Política Europea (CPE)

La propuesta de Macron estaba inspirada en aquella Confederación Europea ideada en la década de 1990 por el presidente de Francia, François Mitterrand, y el presidente de la República Checa, Václav Havel_³. En 1989, con el fin de la Guerra Fría y el colapso de la Unión Soviética, se buscaba una estructura política europea que permitiera un contexto de aceleración de los cambios en Europa Oriental. Se trataba de aproximar las dos Europas y Francia quería ser la protagonista. Entonces, el objetivo era trabajar desde la Europa de los 12 para restablecer los vínculos de las dos Europas, y una manera de hacerlo era a través de círculos concéntricos. Un primer círculo estaría formado por los 12, y un segundo círculo por aquellos estados miembros del Consejo de Europa con los que se podía organizar la cooperación con los países del Europa Central y Oriental en ámbitos como la cultura o la tecnología (Bozo, 2008). La construcción europea y la unidad del continente eran dos enfoques que no se contradecían, sino que se complementaban. En aquel momento, como ahora, las tensiones estaban a flor de piel. Se consideraba prioritario la profundización del proyecto europeo, su cohesión; mientras que las perspectivas de una mayor ampliación a los países candidatos (por entonces Austria y Finlandia) se acogían no sin cierta desgana. Al igual que Juncker en 2014, Mitterrand afirmó que «hay que ser muy claro y rápido: no habrá nuevos miembros en los próximos 10 o 20 años» (Bozo, 2008). De la misma forma que ahora, la tensión entre profundización y ampliación se encontraba detrás de la propuesta de la Confederación Europea. Y ahí hizo su aparición Václav Havel, en la Cumbre de Praga del 13 al 15 de junio de 1991 (Musitelli, 2011), donde se juntaron las viejas y las nuevas democracias para, a través de un foro de diálogo político, abordar temas concretos a escala europea tales como la energía, la circulación de personas o el medio ambiente. Su posición como representante de un potencial país candidato fue que la Confederación Europea podía ser el ideal a largo plazo, pero que no tenía que sustituir el acceso a otras organizaciones como la Comunidad Europea, el Consejo de Europa o la propia OTAN. Ese verano de 1991 comenzaría la guerra en la Antigua Yugoslavia (25 de junio) y Mijaíl Gorbachov, ya muy debilitado, se enfrentaría el 19 de agosto a una tentativa de golpe de Estado, lo que determinó la decisión última de la Comunidad Europea de dar prioridad al refuerzo de su cohesión interna, mientras se ponían en marcha los procesos de ampliación.

El exprimer ministro italiano Enrico Letta (2022), también en 2022, reformuló la idea de la Confederación Europea, denominándola esta vez «la Europa de las Siete Uniones» haciendo una defensa cerrada del modelo europeo frente a la agresión rusa sobre Ucrania. En su planteamiento, «crear la Confederación ahora respondería a la necesidad de dar la bienvenida inmediata a Ucrania y a los demás países a la “familia europea”, sin crear frustraciones y decepciones causadas por el largo procedimiento de adhesión a la UE». Y para ello, propuso profundizar sobre siete ejes: unidad de acción en política exterior; la obligación de ofrecer una señal política a países como Ucrania, Moldavia y Georgia para evitar potenciales inestabilidades; una política común de asilo; la unión energética; la seguridad militar; la apuesta por la Europa Social, y la unión sanitaria. Y todos ellos solo se pueden conseguir, según Letta, a través de la supresión del derecho de veto en la UE, esto es, la reforma de los procedimientos de toma de decisiones.

La puesta en marcha de la CPE

Como es fácilmente deducible de lo anterior, el dilema que quedaba sobre la mesa era prácticamente el mismo que en la década de 1990: había que tomar una decisión sobre si se apostaba por una ampliación de la UE u ofrecer una estructura alternativa a los potenciales candidatos con el fin de evitar dilatar los tiempos, generar falsas expectativas y la pérdida de credibilidad de Bruselas. La experiencia previa con los países de los Balcanes Occidentales y su larga espera en el proceso de adhesión no parecía un buen antecedente –especialmente teniendo en cuenta que fue precisamente Francia la que bloqueó las negociaciones con Albania y Macedonia del Norte al proponer una nueva metodología de ampliación (Ferrero-Turrión, 2019)–. Finalmente, se decidió que la última palabra la tendrían los países candidatos (Mucznik, 2022). Unirse a la CPE sería el equivalente a recibir la garantía de la «perspectiva europea», la adhesión ya no sería un sí o un no, sino un «cuándo» se incorporaría a la UE.

Esta decisión se vería respaldada por la del Consejo de junio de 2022 (EUCO, 2022c), bajo la presidencia francesa del Consejo de la UE, de conceder a Ucrania y a Moldavia la condición de candidatos. De este modo, quedaban disipadas las dudas sobre si la entrada en la CPE era también el fin de la política de ampliación. Para reforzar esta posición, además, se contó con la participación del Reino Unido en el proceso deliberativo, lo que dejaba patente que esta iniciativa era algo diferente a la política de ampliación. Se puede afirmar sin ninguna duda que es precisamente con este movimiento cuando la idea de una CPE que ejerza la coordinación política desde una Europa geopolítica empezó a tomar verdadera fuerza. La CPE se iniciaba, entonces sí, con el propósito expreso de llenar el vacío político e institucional creado por la invasión rusa de Ucrania en el corazón de la arquitectura de seguridad europea.

Además de tomar un nuevo impulso como artefacto geopolítico, se partía de la premisa de que la CPE fomentaría un sentimiento de pertenencia a la misma región, con la misma cosmovisión de valores. En este contexto, no habría diferencias de estatus entre estados miembros y no miembros. La idea subyacente era la de crear precisamente un sentimiento de pertenencia a una comunidad de valores, unidos frente a una amenaza, en este caso, la de Rusia. Será sobre esta base sobre la que se asienten los dos fundamentos de la CPE: el de la inclusión y exclusividad, para crear un bloque geopolítico y, en paralelo, el de la integración, con la idea de ofrecer a algunos estados algo más que la PEV. La idea es ofrecer una plataforma que permita el debate y la cooperación en materia política y de seguridad, la colaboración energética, el desarrollo de infraestructuras y todos aquellos desafíos que la guerra en Ucrania había puesto encima de la mesa y que se sumaban a los que ya estaban presentes tras la COVID-19. 

A partir de ahí había que ver cuáles eran los criterios que permitieran acceder a la CPE. En un primer momento se consideró que, para poder participar, había que cumplir con tres requisitos: ser del continente europeo, cumplir con el primero de los «criterios de Copenhague» –ser un Estado democrático y de derecho–, y ratificar la Carta de Derechos Fundamentales de la UE, un texto que, además, es vinculante para los países candidatos. La previsión era que las reuniones de la CPE fueran periódicas y que pudieran coincidir con las reuniones ordinarias del Consejo Europeo para, de este modo, que los líderes tuvieran la ocasión de intercambiar opiniones, posiciones, o incluso participar en las reuniones de las familias políticas europeas. El proceso de europeización de los liderazgos avanzaría, así, de manera sostenida. En la propuesta inicial también se establecía que las delegaciones pudieran sentarse como observadores en las sesiones plenarias del Parlamento Europeo e incluso contribuir a los trabajos de las comisiones parlamentarias, pero sin derecho a voto, salvo en aquellas resoluciones adoptadas dentro del marco de la CPE. A diferencia del modelo de la PEV del «todo menos las instituciones», en este caso sería «las instituciones primero» para incentivar el sentimiento de pertenencia (Chopin et al., 2022). Sin embargo, esta aproximación se abandonaría rápidamente al optar por una aproximación que se desvinculó de la cuestión de los valores o de la defensa de la democracia en favor de una sostenida en términos de intereses geopolíticos donde todos los países que se unieran a la propuesta serían aliados de la UE, independientemente de si eran o no estrictamente europeos o democráticos. En este sentido iba dirigida la propuesta del presidente del Consejo Europeo, Charles Michel, de construir un bloque que fuera de Reikiavik hasta Bakú y que denunciara las acciones llevadas a cabo por Moscú en Ucrania, pero sin caer en un grupo de países anti-Putin. La idea de fondo era también la de dibujar un horizonte posconflicto y plantear la posición frente a Rusia en el futuro, así como intentar incorporar cooperaciones estratégicas que fueran más allá de esas posiciones anti-Putin (Stratulat, 2022). 

De esta forma iba tomando fuerza la propuesta de la CPE como un bloque geopolítico a lo largo de todo el continente, compuesto por democracias que compartan valores comunes, dejando a Rusia y a Bielorrusia fuera y con un enfoque geográfico claro. Estas características la diferencian de manera clara de las otras tres organizaciones que operan en el continente: la UE, la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE) y la OTAN. Sin embargo, si esta es la teoría, la práctica muestra otra cara. En primer lugar, no se trata de una alianza de democracias. Si bien en un primer momento este fue uno de los criterios que se barajó, rápidamente hubo que dar marcha atrás para favorecer la inclusión de países con derivas autoritarias tales como Turquía o Azerbaidján. De hecho, tampoco constituye un bloque unido por intereses y prioridades, ya que hay disputas y conflictos fronterizos entre ellos: Chipre-Turquía, Serbia-Kosovo o Armenia-Azerbaiyán por citar solo tres ejemplos. En cuanto a la delimitación geográfica, sí que deja fuera a Estados Unidos de manera evidente, pero no establece claramente cuál es el límite. Lo que sí parece más acertado es categorizarlo como un nuevo pilar de la arquitectura de seguridad del continente europeo, si bien podrían aparecer duplicidades con las otras tres organizaciones: UE, OTAN y OSCE. 

Por otro lado, en la lógica de la integración de países, parece evidente que la CPE se sitúa a medio camino entre la PEV y la potencial membresía a la UE (Marciaq, 2022), además de estar abierta a otros miembros que no corresponden a ninguna de esas categorías como pueden ser Kosovo o el Reino Unido. En todo caso, la CPE no consigue dar una respuesta clara a la cuestión sobre las fronteras de Europa, porque: ¿dónde está el límite? En realidad, lo que se dibuja con esta propuesta de Europa geopolítica no son fronteras físicas, sino culturales, de ahí la exclusión de la orilla sur del Mediterráneo o, mejor dicho, de algunas de sus unidades, puesto que Chipre y Turquía sí que son miembros, o la exclusión de Asia Central, pero la incorporación de los países del Cáucaso. La conclusión que se puede extraer en este punto tiene, por tanto, más que ver con una elección geopolítica y geoestratégica basada en intereses determinados, amparada bajo el paraguas de una membresía política y cultural más que geográfica, que pretende estar basada en valores comunes, con los límites ya mencionados.  

Una de las cuestiones que no debieran obviarse tiene que ver con la propia naturaleza intergubernamental de la CPE. Hay que destacar que se trata, al menos formalmente, de una entidad totalmente separada de la UE tal y como quedó establecido en el Consejo Europeo de junio de 2022 (EUCO, 2022c): que la CPE y la ampliación son «dos debates separados que deben manejarse como tales» y que «dicho marco [CPE] no reemplazará las políticas e instrumentos existentes de la UE, en particular la ampliación» pero que, paradójicamente ha nacido de ella, tal y como Venus nace de la espuma del mar. La propuesta fue presentada por Macron en calidad de presidente del Consejo ante el Parlamento Europeo el 9 de mayo de 2022, y la invitación a la primera reunión fue cursada por el presidente del Consejo Europeo, Charles Michel, el día antes del mismo, el 6 de octubre de 2022, y en el mismo lugar, Praga. Parece muy claro que la CPE no existiría sin la UE. De hecho, los vínculos son extremadamente estrechos. Una buena parte de los estados que lo conforman o son miembros de la UE o aspiran a serlo, pero, además, la UE como miembro de la CPE puede adoptar compromisos como consecuencia de las reuniones de la Comunidad. Asimismo, asisten a los encuentros como invitados los principales cargos políticos de la UE: Alto Representante, presidente del Consejo Europeo y presidente de la Comisión Europea.

La primera Cumbre de la CPE: Praga

La primera reunión, que se celebró en Praga en octubre de 2022 (EUCO, 2022d), logró importantes resultados prácticos, en particular, una misión civil encabezada por la UE a Armenia y Azerbaiyán para supervisar la crisis en Nagorno-Karabaj que, posteriormente, condujo a la creación de la Misión de la Unión Europea en Armenia (EUMA). Pero los resultados alcanzados a nivel político fueron aún más significativos: la inclusión de 44 países europeos en la nueva estructura, con la única excepción de Rusia y Bielorrusia, así como la incorporación de los microestados europeos de Andorra, Mónaco y San Marino, enviaron una clara señal de unidad política contra la invasión rusa de Ucrania (Whitman, 2023). 

Como se ha apuntado, el plan original de invitar solo a estados europeos democráticos tuvo que abandonarse para permitir la participación de líderes con credenciales democráticas muy cuestionables. La coyuntura del momento propició que los imperativos de seguridad y de formación de un frente común contra la invasión rusa fueran los que guiaran la cumbre y, por tanto, se abandonó definitivamente la idea de una comunidad basada en valores para apostar por una comunidad estrictamente geopolítica basada en intereses. Praga fue la lanzadera de la unidad geopolítica europea, sentó las bases de un foro intergubernamental regido por el principio de la igualdad soberana, en el cual se podía debatir informalmente sobre cuestiones delicadas, o incluso se podían lanzar iniciativas de mediación entre las partes, tal y como se pudo observar en los casos de Armenia y Azerbaiyán o Serbia y Kosovo. La Cumbre de Praga puede ser considerada como un éxito en cuanto al cumplimiento de sus objetivos iniciales y, si bien no consiguió una declaración final de los líderes, pudo identificar los principales desafíos que tenía por delante el continente: seguridad energética, infraestructura crítica, ciberseguridad, juventud, migración, cooperación regional en el Cáucaso y el Mar Negro, así como asegurar la financiación de todo ello (Marciaq et al, 2023). 

Además de la identificación de desafíos, varios fueron los logros que se pueden atribuir a esta primera reunión de la CPE, como la puesta en marcha del proyecto de reestructuración de la arquitectura de seguridad europea con el objetivo de preparar al continente para las secuelas de la guerra en la frontera oriental (Bonomi y Pirozzi, 2023). Otro de los hitos alcanzados tuvo que ver con el acercamiento estratégico entre la UE y el Reino Unido, una suerte de reencuentro tras el trauma del Brexit, pero esencial en términos de cuestiones de seguridad y defensa. El primer paso en esa dirección más integradora fue el compromiso de Londres a unirse a la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO) (Nguyen, 2022), o la reanudación de la cooperación con el Reino Unido en el marco de la Cooperación Energética del Mar del Norte (NSEC, por sus siglas en inglés) con el objetivo del desarrollo de las energías renovables.

Segunda Cumbre: Chisinau

La segunda de las cumbres de la CPE tuvo lugar en Moldova en junio de 2023_⁴ y consiguió reunir a 47 Estados, esta vez con la participación de los microestados de Andorra, Mónaco y San Marino. Si la de Praga había coincidido con el inicio de la Presidencia checa del Consejo Europeo, la segunda se realizaba en un país situado en las inmediaciones de Ucrania y que que tiene una parte de su territorio ocupado por Rusia –Transnistria–, el cual recibe de manera recurrente amenazas híbridas_⁵ por parte de Moscú. Este evento suponía la celebración de más alto nivel organizado por Moldova en toda su historia (Marciaq et al., 2023); un país que, antes de la invasión rusa de Ucrania de febrero de 2022, no podía haberse imaginado organizando una cumbre de estas dimensiones o ser candidato a la UE con ciertas expectativas de éxito. Fue una oportunidad para que Chisinau mostrara a sus socios de la CPE su papel como socio europeo serio y su compromiso con los desafíos que afronta Europa.

Este encuentro continuó en la misma línea que el primero, aunque estuvo más centrado en aspectos de seguridad en un sentido amplio: contrarrestar las amenazas híbridas y las campañas de desinformación, pero también abordar cuestiones de seguridad energética y de conectividad en el contexto de una perspectiva más amplia de soberanía nacional y seguridad económica, incluyendo la consolidación de las redes energéticas paneuropeas y la mejora de la conectividad en el transporte. Otros temas tratados fueron la integración energética dentro de la UE, incluido el H2Med desde Portugal y España hasta Francia, y la mejora de las rutas de transporte hacia Europa Oriental, junto con la necesidad de invertir en infraestructura y promover la solidaridadenergéticas, incidiéndose especialmente en cuestiones de infraestructuras y conectividad y, por supuesto, también en los temas vinculados a la migración (CPE Summit Chisinau, 2023). 

Asimismo, también en esta ocasión se aprovechó el evento para mantener conversaciones informales con Armenia y Azerbaiyán a fin de fomentar la cooperación y la seguridad regionales, así como para promover una reunión entre Kosovo y Serbia, rebajar las tensiones y, en la medida de lo posible, avanzar en un diálogo Belgrado-Pristina muy deteriorado desde la crisis de las matrículas de 2022. La situación en este segundo caso fue extremadamente tensa, en tanto en cuanto la óptica geopolítica de la cumbre volvió a quedar de manifiesto: en su intento de atraer a Belgrado, los organizadores de la cumbre pusieron el foco en los incumplimientos de Pristina, algo que, lejos de calmar las aguas, las enturbió aún más. Otras cuestiones destacables de la cumbre fueron la presencia física del presidente de Ucrania Volodímir Zelensky y la afirmación del Alto Representante, Josep Borrell, de que la cuestión de Transnistria no sería un obstáculo para la incorporación de Moldova a la UE, tal y como había sido el caso de Chipre. Una vez más, CPE y UE cruzaban sus caminos.

En Chisinau, como antes en Praga, el eje de la seguridad fue indudable, si bien también en ambas cumbres se celebraron reuniones bilaterales que favorecieron cierto diálogo entre las partes, aunque es evidente que en ningún caso se obtuvieron los resultados esperados, tal y como se vio respecto a la guerra de Nagorno-Karabaj y la República de Artsaj, o las crecientes tensiones en la frontera entre Kosovo y Serbia. Lo cierto es que el escepticismo inicial ante este proyecto no dejó de crecer. Así, aunque se favoreció la celebración de ambas cumbres por parte de las instituciones de la UE a modo de experimento, la desconfianza no dejó de aumentar. Los alemanes mostraban su enfado por no haber sido consultados por los franceses, y los países del Este, muy favorables a un proceso de ampliación rápido para Ucrania y Moldova, lo vieron como una desaceleración del proceso de ampliación, además de una potencial colisión con la OTAN. Con todo, tanto la cumbre de Praga como la de Chisinau fueron vistas con cierto optimismo o, al menos, como el comienzo de algo.

Tercera Cumbre: Granada

Tras los incipientes resultados de las dos primeras cumbres, las expectativas para la reunión en España eran bastante altas, especialmente en el aspecto de la seguridad. Sin embargo, los límites de la CPE, en términos formales y políticos, se hicieron mucho más evidentes en esta ocasión. Fue aquí donde se puso en evidencia que la participación de los socios externos a la región de la vecindad era limitada. La crisis humanitaria en Nagorno-Karabaj no pudo abordarse al no asistir ni el presidente de Azerbaidján, Ilham Aliyev, ni el de Turquía, Recep Tayyip Erdogan. La intención de los líderes europeos era ser los anfitriones de la primera reunión entre Aliyev y el presidente de Armenia, Nikol Pashinyan, tras la ofensiva lanzada por Azerbaiyán que provocó el éxodo de 100.000 personas (Tidey y Sánchez, 2023). La posición azerí era la de solo negociar bajo los auspicios de la UE. Tampoco fue mejor el diálogo entre Kosovo y Serbia, ya que la presidenta kosovar, Vjosa Osmani, se negó a reunirse con el presidente serbio, Aleksandar Vucic. De esta forma, ninguno de los dos diálogos iniciados en las cumbres previas tuvo continuidad, lo que dejó una sensación clara de poca utilidad de la CPE que culminó con la cancelación por parte de España de la rueda de prensa de la cumbre. 

En general, el foco de las discusiones se centró en la cuestión migratoria, liderada por Italia, que aprovechó la reunión de la CPE, previa al Consejo Europeo de octubre de 2023 en Granada, para aunar posiciones con el Reino Unido, Albania y con la presencia de la Comisión, Ursula de von der Leyen en el ámbito de la cooperación en el intercambio de información en relación con la migración. El hecho de poner el foco en la migración, justo cuando en el Consejo se iba a debatir el Pacto Europeo de Migración y Asilo, expuso ciertamente problemas de superposición entre ambas instituciones, lo que dificultó la negociación en el marco de los 27. Así, a falta de resultados concretos, tras un comienzo prometedor, los resultados de la cumbre de Granada pusieron de manifiesto la necesidad de reconsiderar el formato de la CPE.

Problemas y límites de la CPE

La Cumbre de Granada, como se ha apuntado, mostró de manera muy cruda cuáles eran las principales debilidades de la iniciativa de la CPE. El debate original sobre este nuevo artefacto volvía a resurgir si cabe con más fuerza: estaba la cuestión de si debía limitarse a ser un foro informal para el diálogo estratégico multilateral con el objetivo claro de profundizar el aislamiento de Rusia del resto de países europeos, o si, por el contrario, debía tener objetivos políticos claros y bien definidos que trascendieran la cuestión rusa (Droin y Toygür, 2023). 

Si la opción elegida es la primera, estaríamos ante una organización lastrada por la contingencia de su aparición y la incertidumbre ante su futuro, extremadamente dependiente de factores externos como pudiera ser el fin de la guerra en Ucrania y sin, además, una propuesta político-institucional que fuera más allá de la unidad frente a la asertividad rusa. Pero si, por el contrario, la apuesta es la de una institución más política e implicada en el ámbito de seguridad, sería imprescindible incrementar su proceso de institucionalización, algo que podría conflictuar con la UE. Esto decir, si la CPE apuesta por asumir un papel como ámbito de diálogo informal donde reside su principal valor (Grand, 2023) y, por tanto, sin mayor institucionalización, podría alcanzar algunos objetivos de mediación y de convergencia, pero su existencia pendería de un hilo; mientras que si profundiza su institucionalidad, podría crear un conflicto de competencias con Bruselas en aquellas cuestiones ya reguladas por la UE, lo que llevaría irremediablemente a terminar con la ambigüedad deliberada con la que nació y ello arrastraría a una mayor implicación de la UE. Sin embargo, esta situación, como un castillo de naipes, podría conllevar malentendidos con otros actores como el Reino Unido. El lado positivo de ello sería la clarificación definitiva sobre el proceso de ampliación y la función que cumple la CPE en todo el desarrollo de este proceso, si es que cumple alguna.

En todo caso, siempre se pueden encontrar fases intermedias que salven el proyecto y lo hagan una parte esencial de la Europa geopolítica que se pretende alcanzar. La idea de la CPE surge de la necesidad de repensar la coordinación de la política exterior y de seguridad en Europa, al tiempo de buscar alguna solución de emergencia ante los países que quieren incorporarse al marco europeo. Al igual que la Unión para el Mediterráneo (UpM), la CPE podría servir como el foro donde abordar las crisis de seguridad en Europa y lanzar nuevas iniciativas conjuntas que involucren a países que se encuentran habitualmente en los márgenes. Un debate sobre seguridad europea en sentido amplio en el que participen más estados será mucho más enriquecedor para todas las partes. Y, a la luz de las tres primeras cumbres, será imprescindible superar las limitaciones e integrar a todos los actores relevantes, y todo ello hacerlo en un formato que permita la flexibilidad y la informalidad, pero dentro un marco mucho más preciso que el marcado hasta la fecha que permita una mayor cooperación entre los estados, pero también entre las organizaciones e instituciones involucradas.

En este contexto, la participación de los estados se convierte en el pivote sobre el que se debería articular todo el proyecto partiendo de la base de los distintos grupos de países que conforman la CPE, además de los estados miembros de la UE, y que tienen sus propias demandas. Para los países candidatos, la CPE debe ser percibida como un foro más para el diálogo político y no una sala de espera eterna en el avance hacia su integración en la UE; si esto sucediera, las posibilidades del descenso de credibilidad de Bruselas se incrementarían de manera proporcional a las expectativas generadas. El caso de Reino Unido sería el siguiente, la CPE permitiría avanzar en una suerte de su retorno a Europa a través de una asociación renovada sin las instituciones comunitarias mediante. Ello reforzaría la cooperación bilateral de la UE con el Reino Unido tras las tensiones y heridas que dejó el Brexit. De hecho, es Londres la ciudad que acoge la próxima reunión de la CPE el 18 de julio de 2024. Por último, quizás la CPE podría intentar involucrar a otros países que se encuentran fuera del ámbito geográfico actual, esto es, los países del Mediterráneo. Con ello se rompería definitivamente, eso sí, la idea de la Europa geográfica y se tendería más hacia la idea de una Europa amplia ya ensayada con la PEV, pero que serviría para incorporar a estos países al diálogo estratégico en ámbitos de seguridad que afectan directamente a países europeos, especialmente a los del sur europeo.

Conclusiones

La idea original de la CPE era la de crear un foro diplomático informal que sirviera para discutir las consecuencias de la guerra en Ucrania, así como integrar de una manera rápida a los debates estratégicos a países que o bien eran candidatos para entrar en la UE (Petrov y Hillion, 2022) o bien acababan de solicitar su ingreso; también para aquellos que se encuentran en los límites del continente europeo. A pesar de que su leitmotiv diplomático ha sido el fomento del «diálogo político y la cooperación», así como el fortalecimiento de la «seguridad, la paz y la prosperidad en el continente», lo cierto es que la idea de fondo siempre ha sido la de crear un frente común frente a Rusia.

Entre las ventajas con las que cuenta la CPE frente a otras organizaciones europeas como la UE, el Consejo de Europa o la OSCE es que se trata de un foro que pretende ser institucionalizado, pero flexible que opera de manera sencilla en términos de cooperación política entre estados. Sin embargo, es imprescindible recordar que la creación de la CPE es un hecho contingente que responde a una situación de emergencia. Una iniciativa política de este calado nunca hubiera sucedido sin la agresión rusa y, por tanto, debería ser analizada en estos términos. Hay quien ha interpretado que podría ser una institución puente entre la UE y sus vecinos mientras estos se preparan para la ampliación. Es una interpretación que, obviamente, no satisface a los países afectados, que podrían llegar a considerar la CPE como una sala de espera eterna mientras la UE se prepara para una reforma y ampliación que puede no llegar en función de las coyunturas geopolíticas externas o a dinámicas políticas internas dentro del marco europeo.

El debate sobre la institucionalización del CPE pone en jaque algunas ventajas que otorga este foro frente a otros. Los altos niveles de informalidad y flexibilidad benefician las relaciones con algunos actores, como es el caso del Reino Unido, si bien le dejan sometidos a las coyunturas políticas específicas, tal y como sucedió en la Cumbre de Granada. La ausencia de objetivos políticos claros responde a la pluralidad de intereses y perspectivas, lo que puede hacerle evolucionar como un foro destinado a lidiar con contingencias puntuales, en este momento, la guerra en Ucrania. La CPE se puede conformar con eso o intentar evolucionar hacia la propuesta de proyectos concretos que involucren tanto a países miembros como externos a la UE, en áreas como las amenazas híbridas. Se trataría de avanzar, de ir más allá de lo que algunos plantean que debería ser su función, la de operar como un «Davos diplomático» donde su principal valor residiría en crear una reunión que convoque a los líderes europeos para un intercambio colectivo de puntos de vista sobre tendencias y desarrollos estratégicos clave (Whitman, 2023). Sin embargo, aunque los intercambios bilaterales y minilaterales son importantes, la construcción de una estrategia de seguridad europea no debería quedarse ahí, todo ello sin desmerecer el valor añadido que tiene el reunir a un grupo de líderes políticos en un entorno diplomático informal. En cualquier caso, lo que debería evitarse es el riesgo de la duplicación de competencias con otras organizaciones; las responsabilidades de la CPE deben ser claras y de este modo evitar confusiones sobre qué institución debe ocuparse de qué temas. Por ejemplo, la CPE tiene los mismos miembros que el Consejo de Europa, pero sus funciones, aún por concretar serán muy distintas.

Así, a la luz de todos estos datos y de los resultados de las tres cumbres realizadas hasta la fecha, parece imprescindible que la CPE afronte una serie de desafíos estructurales para encontrar el equilibrio entre los distintos intereses nacionales de los oscilantes 45-47 estados participantes, como consecuencia de las ausencias de Turquía y Azerbaiyán en la Cumbre de Granada. Y, para empezar, debería haberse acordado una posición común sobre cuál es el propósito político de la CPE, si debiera o no institucionalizarse_⁶ y con qué objetivos y metas. Si la CPE quiere sobrevivir, tiene que superar su contexto de nacimiento para evitar parecer el intento de unir a los vecinos de la UE tras los terremotos geopolíticos por los que ha atravesado Europa durante los últimos años y que incluyen el Brexit, el fin de la Asociación Oriental y de la PEV, o el fracaso del principio de condicionalidad en los Balcanes Occidentales. En este punto, es importante recordar que el pegamento que los uniría a todos sería el de la seguridad y el de la amenaza rusa. Y este es precisamente uno de los peligros a los que se enfrenta la CPE de cara al futuro. Hubo quien apoyó la creación de una CPE con un propósito no ya geopolítico, sino estrictamente antirruso, para mostrar la unidad de Europa y reducir la capacidad de influencia rusa. La carga simbólica de las reuniones de Praga y de Chisinau fue precisamente eso, y es lo que ha marcado la agenda en su dimensión de seguridad, no así el caso de la de Granada, donde este enfoque, quizás por realizarse la cumbre en un país del sur de Europa, quedó en un lugar más discreto.

Y así, teniendo en cuenta los desarrollos de la Cumbre de Granada y los eventos posteriores marcados por la guerra en Gaza, el artefacto creado para dotar de un foro de diálogo multilateral, flexible e informal capaz de reunir a variedad de actores muy diferentes entre sí, pero con ganas de participar en la construcción de un discurso y unas políticas de seguridad estratégica en el continente europeo, no parece estar funcionando. Se trata, de momento, de una apuesta cortoplacista que solo sirve para mostrar simbólicamente el apoyo a Ucrania y la unidad frente a Rusia, pero no parece que vaya a tener mayor recorrido en términos geopolíticos. Otra cuestión es si efectivamente puede servir como ámbito de preparación para los países candidatos a entrar en la UE, tal y como queda puesto de manifiesto en el documento de los 12 «Sailing on High Seas» (Grupo de los Doce, 2023), donde se retoma parcialmente la idea de Mitterrand sobre la aplicación de los círculos concéntricos en Europa: zona euro, UE, miembros asociados, CPE. Esto es, una Europa a varias velocidades, como mínimo a cuatro, y donde la CPE tenga un papel preeminente, precisamente como «sala de espera» para la ampliación.

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Notas:

1-En 2019 se uniría Grecia, mientras que en 2021 saldría del mismo Lituania, e Italia haría lo propio el 7 de diciembre de 2023 bajo el Gobierno de Georgia Meloni.

2-La Asociación Oriental de la UE tenía como objetivo reforzar la asociación política y la integración económica de seis países de la Europa Oriental y el Cáucaso meridional: Armenia, Azerbaiyán, Bielorrusia, Georgia, Moldova y Ucrania. Surgió como una dimensión específica de la Política Europea de Vecindad (PEV). El 28 de junio de 2021, Bielorrusia suspendió su participación en la Asociación Oriental como consecuencia de las restricciones impuestas por la UE contra Bielorrusia por la crisis en las fronteras de Lituania y Polonia.

3- Si bien en 1952 ya se había propuesto la creación de una entidad que se denominaría Comunidad Política Europea, que combinaba la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) con una propuesta de Comunidad Europea de la Defensa (CED), lo cierto es que, a pesar de tener la misma denominación que la actual CPE, dicha iniciativa contenía una cesión de soberanía en materia de política de defensa que no se contempla en ningún caso para la CPE actual.

4-Para más información, véase: https://epcsummit2023.md/ 

5-Las amenazas híbridas se refieren a cuando los actores, estatales o no estatales, buscan explotar las vulnerabilidades de un tercer estado para su propio beneficio utilizando de manera coordinada una combinación de medidas (es decir, diplomáticas, militares, económicas y tecnológicas) mientras permanecen por debajo del umbral de la guerra formal (Zandee et al., 2021).

6- El establecimiento de una secretaría, la financiación y la autonomía funcional parecen cuestiones esenciales en este punto.

Palabras clave: Europa geopolítica, Comunidad Política Europea (CPE), autonomía estratégica, seguridad y defensa, ampliación de la UE

Cómo citar este artículo: Ferrero, Ruth. «La Comunidad Política Europea, ¿primer paso para una verdadera Europa geopolítica?». Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.º 137 (septiembre de 2024), p.45-65. DOI: doi.org/10.24241/rcai.2024.137.2.45

Revista CIDOB d’Afers Internacionals, nº 137, p.45-65
Cuatrimestral (mayo-junio 2024)
ISSN:1133-6595 | E-ISSN:2013-035X
DOI: doi.org/10.24241/rcai.2024.137.2.45

Fecha de recepción: 12.12.23  ; Fecha de aceptación:  09.05.24