Impulsar la acción climática urbana euromediterránea
El 27 de octubre de 2022, expertos y profesionales de redes de ciudades y organizaciones intergubernamentales se reunieron en Barcelona en un taller de preparación para la COP27, que tendrá lugar del 6 al 18 de noviembre de 2022 en Sharm el-Sheij, en Egipto. En el evento, organizado por CIDOB (Barcelona Centre for International Affairs) en colaboración con CREAF (Centro de Investigación Ecológica y Aplicaciones Forestales) y el apoyo del Ayuntamiento de Barcelona, se debatió sobre las formas de promover la acción climática urbana colectiva en el contexto específico de la región euromediterránea.
La región mediterránea, que se calienta un 20% más rápido que la media global, es un punto crítico de la emergencia climática. Si no se controla, esta trayectoria puede convertirse en un grave riesgo para la estabilidad. Más que nunca, la región necesita una fuerte colaboración y cooperación transnacional en materia de ciencia y políticas para un desarrollo sostenible que pueda mitigar los riesgos climáticos y medioambientales, y promover soluciones de adaptación.
Si se tiene en cuenta que alrededor del 70% de la población mediterránea reside en áreas urbanas, la acción climática urbana colectiva será fundamental en este esfuerzo. La 27ª Conferencia de las Partes (COP, por sus siglas en inglés), que tendrá lugar en Sharm el-Sheij, en Egipto, del 6 al 18 de noviembre de 2022, representa una oportunidad única para promover una acción climática urbana conjunta en el Mediterráneo. La prioridad que la conferencia otorga a la adaptación y a la financiación de la misma es particularmente relevante para las ciudades del sur y el este del Mediterráneo, debido a que se enfrentan a mayores riesgos causados por los cambios y daños climáticos y medioambientales.
1. Un clima cambiante en una región mediterránea urbana en expansión
A pesar de su participación relativamente baja (6%) en las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero (GEI), la cuenca mediterránea se ve gravemente afectada por la emergencia climática. La región es un “punto crítico del cambio climático”, y los pronósticos anuncian de forma sistemática que la región experimentará un aumento sostenido del nivel del mar, temperaturas más altas, y una disminución de las precipitaciones (Ali et al., 2022). Debido a la alta concentración de los 500 millones de habitantes de la región en ciudades cercanas al nivel del mar, la cuenca mediterránea presenta una alta exposición (por ejemplo, la presencia de población e infraestructuras que podrían verse afectadas) y vulnerabilidad al cambio climático. El cambio climático —las inundaciones, la erosión, y la acidificación del agua marina, así como los incendios forestales, las olas de calor, la escasez de agua y las sequías— afectará cada vez más a la salud humana, a la seguridad, y a sectores económicos clave de la región tales como la agricultura, la pesca y el turismo.
El elemento clave del impacto del cambio climático en la cuenca mediterránea es el hecho de que alrededor de un tercio de la población vive en zonas costeras que a menudo están experimentando un crecimiento urbano. En particular, éste es el caso del Norte de África y Oriente Medio, cuya población se prevé que se duplique durante la primera mitad del siglo XXI. En la intersección de los riesgos climáticos con la vulnerabilidad socioeconómica, el número de personas expuestas a la subida del nivel del mar y los riesgos costeros aumentará en las orillas meridional y oriental del Mediterráneo, donde el 66% de la población total ya vive en ciudades, lo que significa 313 millones de habitantes urbanos. Dado que el cambio climático se intensificará durante este siglo, el desarrollo de la capacidad adaptativa ya no se puede postergar.
Además, el imperativo de desarrollar la limitada capacidad adaptativa de las ciudades costeras mediante la acción colectiva contra el cambio climático transciende el impacto inmediato de la subida del nivel del mar para la creciente población urbana, las infraestructuras y los bienes. De hecho, existe un vínculo fundamental entre los riesgos climáticos y la seguridad en la cuenca mediterránea. La disminución del rendimiento de los cultivos de secano y la creciente escasez de agua provocarán un aumento de la demanda de agua para el riego y para una población en expansión, lo que en última instancia agudizará la competencia por los recursos y la inseguridad alimentaria, sobre todo en el Norte de África y Oriente Medio. Por ejemplo, tres de los países con mayor escasez de agua del mundo se hallan en las orillas meridional y oriental del Mediterráneo, lo que nos ofrece una idea de los riesgos de seguridad que podríamos experimentar en las próximas décadas si las políticas siguen en la misma línea. Dado que la desigualdad y la pobreza hacen que las personas más vulnerables se vean afectadas de forma desproporcionada por la degradación de la tierra y la inseguridad alimentaria, el cambio climático podría alimentar los factores socioeconómicos y políticos subyacentes a los flujos migratorios y los conflictos.
Además, las interdependencias de un mundo globalizado cobran aquí fuerza. Siendo el África subsahariana la región de más rápido crecimiento del mundo y una de las más afectadas por el cambio climático, el rol del mar Mediterráneo como punto de paso obligado, y muy peligroso, para muchas personas que emigran del África subsahariana a Europa cobrará mayor protagonismo. La inestabilidad económica o el malestar social y las convulsiones políticas suponen que el impacto del cambio climático en las ciudades mediterráneas será también una cuestión de seguridad.
2. Acciones climáticas urbanas y colaboraciones transnacionales en un Mediterráneo dividido
Las ciudades, con su papel de intermediarias entre los compromisos internacionales de los Estados naciones y la acción individual, juegan un papel fundamental como actores gubernamentales tanto en la adaptación a los impactos de un clima cambiante como en su mitigación. Lo esencial del papel de las ciudades en la gobernanza climática global es que los planes de acción climática locales son al mismo tiempo locales y globales. Este tipo de planes puede proteger y cuidar a la población, las infraestructuras y los activos a nivel local, así como contribuir al objetivo global de estar dentro de los límites planetarios. Esto constituye la esencia de la inseparabilidad de adaptación y mitigación. De hecho, los planes de acción local con un impacto transformador son aquellos que integran medidas de adaptación y mitigación, con beneficios conjuntos específicos que emergen de la sinergia entre los dos elementos en múltiples áreas de formulación de políticas locales tales como la regulación de la construcción, la infraestructura verde, los sistemas energéticos, los marcos legislativos y normativos, las medidas relacionadas con el transporte, la planificación del diseño urbano y del uso del suelo, la gobernanza del agua, y la gestión de residuos (Sharifi, 2021).
Sin embargo, a la luz de limitaciones financieras y ante la complejidad y urgencia del desafío que tenemos por delante, los debates en el ámbito de la acción climática urbana a menudo han girado en torno de la tensión entre adaptación y mitigación en términos de priorización de los objetivos de política pública (Castán Broto, 2017). Durante décadas, la acción climática urbana ha priorizado, a nivel global, la mitigación, y las grandes ciudades del Norte global han solido jugar un papel predominante. Desde luego, dado que los Estados-nación no están implementando las medidas necesarias para limitar el aumento de temperatura a 1.5 ºC con respecto a los niveles preindustriales, tal como indica el Acuerdo de París, los esfuerzos de mitigación de las ciudades —que actualmente representan entre el 67 y el 72% de las emisiones globales de GEI— son muy necesarios (Panel Intergubernamental de Cambio Climático [IPCC], 2022). Sin embargo, está produciéndose un cambio debido a que la adaptación y la resiliencia están cobrando protagonismo en la acción climática urbana, hecho de vital importancia para las ciudades del Sur global, que se enfrentan al complejo reto de hacer frente a su mayor vulnerabilidad a los riesgos climáticos mientras acogen a una población urbana en expansión. Esta división entre Norte y Sur ocupa un lugar central en el panorama de la acción climática urbana en la cuenca mediterránea.
La brecha regional puede abordarse mediante la actividad de las tres mayores redes de ciudades globales especializadas en las temáticas de acción climática y gobernanza medioambiental, las cuales juegan un papel fundamental en ampliar la escala de iniciativas locales exitosas con la finalidad de contribuir a desafíos globales mediante el intercambio de conocimientos y la formulación de marcos normativos. Las ciudades se han embarcado en esfuerzos de colaboración para hacer frente al cambio climático, el ejemplo paradigmático de un desafío transnacional que ha superado la capacidad de los Estados-nación para emprender una acción coordinada y audaz. Conscientes del valor de compartir conocimientos entre pares que se enfrentan a desafíos similares y se comprometen a objetivos comunes, las ciudades han unido sus fuerzas a través de organizaciones en red (por ejemplo, las redes transnacionales de ciudades) que son una demostración de la fuerza que deriva de los esfuerzos colectivos y en las que, sin embargo, aún queda mucho por hacer. Las ciudades necesitan facilitar sistemas de gobernanza, conocimientos y desarrollo de capacidades, así como recursos financieros y tecnológicos, para poder adoptar las medidas de adaptación y mitigación necesarias para hacer frente al cambio climático a nivel local. Las redes transnacionales de ciudades —fundamentales para ayudar a sus miembros mediante plataformas de aprendizaje, sistemas de información, conocimientos técnicos e intermediación con socios— deberían desempeñar un papel aún más audaz en el apoyo a las ciudades del sur y el este del Mediterráneo, reforzando al mismo tiempo su cooperación con las ciudades homólogas de la orilla norte.
La red de ciudades ICLEI – Gobiernos Locales por la Sostenibilidad opera en más de 2500 ciudades y regiones de todo el mundo a través de una plétora de iniciativas de apoyo que van desde los modelos de bajas emisiones y la economía circular hasta las soluciones basadas en la naturaleza y la resiliencia. Asimismo, los miembros de C40, una red global de casi 100 grandes ciudades, pretenden reducir sus emisiones a la mitad en una década y pasar del valor actual de más de 5 tCO2eq per cápita a alrededor de 2,9 tCO2eq per cápita para 2030, para mantenerse dentro del objetivo de 1,5 °C del Acuerdo de París. De forma complementaria, la Red de Ciudades Resilientes (Resilient Cities) es una red que cuenta con casi 100 grandes ciudades como miembros, la mayoría de las cuales disponen de “responsables de resiliencia” especializados, que son funcionarios de alto nivel nombrados formalmente por las alcaldías de las ciudades para desarrollar estrategias locales de resiliencia.
Mientras que decenas de ciudades de la orilla norte —de los países de la Unión Europea (UE) y Turquía— participan activamente en las mayores redes mundiales de ciudades especializadas temáticamente en la acción climática, los únicos miembros de las riberas sur y este del Mediterráneo son Ammán, Biblos, Chefchaouen, Ramallah y Tel Aviv-Yafo. Este grado de compromiso trasciende estas redes específicas y se hace eco en el conjunto más amplio de relaciones transnacionales a través de las cuales las ciudades desarrollan sus planes locales de acción climática. Entre las más de 12.000 ciudades de 142 países que han firmado el Pacto Mundial de Alcaldes por el Clima y la Energía (GCoM, por sus siglas en inglés), que es actualmente la mayor alianza mundial de acción climática urbana, sólo hay 127 ciudades del sur y el este del Mediterráneo. Del mismo modo, no hay ninguna ciudad de esta parte de la cuenca mediterránea entre las ciudades con mejor puntuación identificadas por el Proyecto de Información de Emisiones de Carbono (CDP, por sus siglas en inglés) en los últimos años, que sin embargo cuenta con ciudades como Atenas, Barcelona y Florencia entre las ciudades mejor clasificadas de la orilla norte en 2021.
En resumen, en el marco del argumento de peso a favor de la acción climática urbana colectiva a nivel global y el papel clave que las redes transnacionales de ciudades y sus socios desempeñan en el intercambio de conocimientos, la puesta en común de recursos y la promoción del compromiso, existe una clara división Norte-Sur que atraviesa la cuenca mediterránea. Las medidas de adaptación y mitigación que se requieren urgentemente a nivel local brindan la oportunidad de renovar la colaboración transfronteriza entre las ciudades costeras del mar Mediterráneo, aprovechando los lazos históricos de cooperación internacional para el desarrollo y la solidaridad en torno al espacio mediterráneo compartido. La agenda climática urbana todavía tiene poco impulso en la cuenca mediterránea y la COP27 de Egipto ofrece una oportunidad única para reclamar esfuerzos más audaces y necesarios. En consonancia con el compromiso consagrado en el Pacto Verde Europeo de convertir a Europa en el primer continente climáticamente neutro para mediados de siglo1, las ciudades de las distintas orillas del Mediterráneo deberían predicar con el ejemplo y sumarse a la ambición global de lograr emisiones netas de GEI nulas para 2050.
3. Revitalizar la Asociación Euromediterránea en torno a la acción climática urbana
Ciudades de todo el mundo, en particular a través de los esfuerzos de colaboración canalizados mediante las redes de ciudades especializadas en acción climática y sus socios, han hecho grandes esfuerzos para abordar el cambio climático a nivel local. Las decisiones tales como la alianza entre la ICLEI y el CDP para establecer el mayor sistema unificado de reporte de acciones climáticas locales medibles son fundamentales para impulsar a otras ciudades a unirse a este objetivo global, al tiempo que aumentan la rendición de cuentas tanto ante otros niveles de gobernanza como ante su propia ciudadanía. Asimismo, el 83% de las ciudades firmantes del GCoM tienen como objetivo reducir las emisiones per cápita de forma más ambiciosa que las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (CDN) de sus respectivos países, que son los planes nacionales de acción climática exigidos por el Acuerdo de París (GCoM, 2021). Si bien estos esfuerzos son muy necesarios en el contexto de la emergencia climática, hay razones convincentes para una distribución más equitativa de los recursos económicos tanto en términos geográficos como operativos, que es lo que está en el centro de la división Norte-Sur que caracteriza la cuenca mediterránea. De hecho, según el Informe del Estado de la Financiación Climática de las Ciudades de 2021, de un importe anual total estimado de 384.000 millones de dólares estadounidenses invertidos de media en financiación climática urbana en el periodo 2017-2018, la mayor parte se invirtió en China y en las economías desarrolladas, incluida la ribera norte del Mediterráneo, y la adaptación recibió sólo el 9% (Negreiros et al., 2021).
Dado que Egipto, que ostenta la presidencia de la COP27, es especialmente vulnerable al cambio climático, y tras el llamamiento del Pacto Climático de Glasgow de la COP26 para que se duplique la financiación de la adaptación, se espera que la adaptación al clima y su financiación estén en el centro del debate en Sharm el-Sheij. Una de las grandes incógnitas de la adaptación es si las “pérdidas y daños” —un término que se refiere a las consecuencias del cambio climático que sobrepasan la capacidad de adaptación de la población, o a cuando existen las opciones pero la comunidad no dispone de los recursos para acceder a ellas— lograrán siquiera llegar a aparecer en la agenda final. Desde una perspectiva urbana, la centralidad de la adaptación climática está en consonancia con el llamamiento de las ciudades del Sur global a priorizar la adaptación sobre la mitigación (Abdullah, 2021). La adaptación puede desempeñar un papel decisivo en la gobernanza de las ciudades del Sur global mediante una infinidad de iniciativas locales diferentes, desde la construcción de infraestructura resiliente y la renovación de las viviendas hasta el establecimiento de protocolos de alerta temprana y emergencia para los fenómenos extremos. El intercambio de conocimientos con ciudades homólogas con mayor experiencia de la orilla norte puede ayudar a las ciudades de las riberas sur y este con respecto a los ámbitos de las políticas de adaptación en los que se necesita con urgencia el desarrollo de capacidades, tales como el fortalecimiento de los servicios sanitarios y el desarrollo de marcos de seguimiento para crear datos fiables sobre los impactos y riesgos del cambio climático.
Sin embargo, la inseparabilidad de la adaptación y la mitigación, así como de los impactos medioambientales y sociales del cambio climático, deberían seguir siendo un elemento clave en el trabajo de incidencia de las ciudades en la COP27. Las ciudades mediterráneas se ven afectadas de forma desproporcionada por los impactos del cambio climático y, al mismo tiempo, están en una posición única para impulsar la acción climática. La concentración de población, infraestructuras y activos existente en las ciudades de la región, así como el agrupamiento de éstas en las zonas costeras, genera una elevada vulnerabilidad frente a unos fenómenos meteorológicos extremos más frecuentes e intensos, que repercutirán sensiblemente en la salud y el bienestar humanos. A su vez, al ser las áreas urbanas la principal fuente de contaminación y emisión, la acción climática a nivel de ciudad es clave para lograr los objetivos climáticos de 2030 y 2050. En el sur y el este del Mediterráneo, las acciones climáticas deberán centrarse tanto en las ciudades más grandes, donde se producirá la mayoría del crecimiento urbano en términos absolutos, como en las más pequeñas, donde habrá un crecimiento más rápido en términos relativos (Banco Mundial, 2021). Es en esta región —donde el rápido crecimiento urbano está produciendo tendencias de desarrollo insostenibles que agravan la degradación medioambiental y perjudican a la resiliencia climática de las ciudades (entre ellas, la deficiente reglamentación del uso del suelo, la ineficiencia de la gestión de la energía, el agua y los residuos, y la falta de formas de movilidad de bajas emisiones de carbono)— donde se necesitan urgentemente políticas que impulsen la mitigación y la adaptación a nivel local.
Para desplegar el enorme, e igualmente necesario, potencial de las ciudades en una región urbana altamente vulnerable y dividida como el Mediterráneo, deben realizarse avances concretos. Estos objetivos de política conciernen tanto a la dimensión interna, a través de las relaciones establecidas entre las ciudades a menudo mediante redes transnacionales, como a la dimensión externa, a través del reconocimiento y la provisión de recursos por parte de socios clave en el ámbito público (a nivel nacional y, sobre todo, internacional) así como en el sector privado.
Con respecto a la dimensión interna, la función esencial de networking que cumplen las redes de ciudades transnacionales no debería ser desempeñada únicamente por las altamente eficientes organizaciones especializadas en acción climática, sino por un conjunto más amplio de redes de ciudades que, aunque no tengan los conocimientos temáticos especializados, podrían apoyar a las ciudades en particular del sur y el este del Mediterráneo. Si bien la importancia de los sistemas de reporte y la intermediación con socios son fundamentales para proporcionar a las ciudades los incentivos y los recursos necesarios para sumarse a la carrera mundial hacia la neutralidad climática o, al menos, hacia un modelo de bajas emisiones de carbono, las redes globales y regionales de ciudades sin un enfoque centrado históricamente a nivel temático en la acción climática y la gobernanza medioambiental también pueden contribuir a la acción climática urbana colectiva. En concreto, se trata de complementar las influyentes redes de ciudades que dependen de la financiación del sector privado, garantizando que la financiación y la apropiación públicas contribuyan sobre el terreno a un desafío compartido como es la acción climática urbana. Esta colaboración puede desencadenarse a través de redes de ciudades que cuentan con una capacidad financiera y operativa diferente a la de las eficientes redes especializadas en acción climática mencionadas anteriormente y aprovechan el capital institucional existente sobre el terreno, como es el caso de MedCities, que se basa en una larga colaboración entre ciudades de todas las orillas del Mediterráneo desde la década de 1990.
En cuanto a la dimensión externa, hay que recordar en primer lugar que las redes de ciudades transnacionales están apoyando de forma proactiva a las ciudades en su compromiso colectivo, elaboración, implementación y reporte de los objetivos climáticos, aunque su poder real para influir en los organismos globales en materia de gobernanza climática sigue siendo marginal. El Grupo de Gobiernos Locales y Autoridades Municipales (LGMA, por sus siglas en inglés), que actúa como canal oficial de los gobiernos subnacionales ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) desde la primera COP de 1995, sigue basándose en la consideración de los gobiernos municipales como actores no estatales. Está claro que las ciudades integran la inmensa mayoría de los sistemas de gobierno de los Estados miembros de la ONU, además del hecho de que no es posible tratar de reforzar la contribución de los actores no estatales para aumentar la eficacia del multilateralismo protegiendo al mismo tiempo las prerrogativas de la soberanía nacional (Graute, 2016). Dado que los compromisos sobre el terreno de las ciudades para luchar contra el cambio climático en un mundo urbano son más ambiciosos que los de sus homólogos nacionales, también debería serlo el papel formal que desempeñan en los organismos globales de gobernanza climática. Por la misma razón, el acceso a la financiación pública y a las inversiones directas debería facilitarse para que las ciudades puedan desbloquear sus acciones transformadoras en materia de mitigación y, en el caso de las ciudades del Sur global, de adaptación. Esta reivindicación será un elemento central de los debates en Sharm el-Sheij, ya que esta edición de la conferencia se ha denominado informalmente la “COP de África”, y los líderes nacionales africanos pretenden situar la financiación climática entre los puntos más importantes de la agenda, recordando la promesa incumplida de los 100.000 millones de dólares anuales de financiación para el clima por parte de los países desarrollados, acordada en la COP15 de Copenhague en 2009. De forma complementaria, el creciente interés por facilitar la inversión del sector privado en las regiones urbanas en rápida expansión es una señal positiva. Será necesario establecer marcos políticos específicos para intermediar entre la demanda y la oferta, protegiendo al mismo tiempo el interés público, especialmente en el caso de las ciudades del Sur global.
Sin embargo, el aumento de los flujos financieros es sólo una de las caras de la cooperación para la acción climática urbana. La cooperación entre ciudades también se basa en la larga tradición de intercambio de conocimientos y desarrollo de capacidades. A la luz de la necesidad de promover enfoques multiactor frente a la complejidad del desafío que enfrentamos, dicho intercambio debería incluir también la transferencia de conocimientos científicos y tecnología. El intercambio de conocimientos será especialmente relevante en las próximas décadas, ya que podría contribuir a invertir los modelos convencionales de cooperación Norte-Sur. Dado que, en un escenario climático cambiante, las ciudades de la ribera sur y este del Mediterráneo sufrirán cada vez más los impactos del cambio climático que, con el tiempo, se extenderán a la orilla norte, el desarrollo de sus capacidades adaptativas será especialmente valioso para las ciudades del sur de Europa. Por lo tanto, existen argumentos de peso a favor de intercambios de conocimientos biunívocos entre ciudades homólogas y con experiencia a lo largo de las costas de la cuenca mediterránea.
Para impulsar y acelerar la acción climática urbana mediterránea, es necesaria una mayor cooperación entre las ciudades del norte, sur y este, así como nuevas plataformas de diálogo y cooperación euromediterráneas a varios niveles que aborden la emergencia climática regional prestando especial atención a las zonas urbanas. El cambio climático, que afecta de forma desproporcionada a los grupos más vulnerables en términos de desigualdad y pobreza, tiene un impacto directo en la seguridad de nuestro mundo interconectado contemporáneo, alimentando los factores socioeconómicos y políticos que sustentan los flujos migratorios y los conflictos. La paz y la estabilidad en el Mediterráneo ya no dependen sólo de fuertes lazos políticos, económicos y socioculturales, sino también, y cada vez más, de la colaboración medioambiental. La Asociación Euromediterránea necesita urgentemente añadir a sus actividades una cuarta “cesta” sobre cooperación medioambiental, y las ciudades deben estar en el centro de esta labor.
A la luz de la división Norte-Sur subyacente a la vulnerabilidad al cambio climático en la región, la UE debería desempeñar un papel fundamental para apoyar la acción climática urbana colectiva. Estos esfuerzos deberían guiarse por el objetivo general de no exacerbar la desigualdad social y perseguir un reparto justo de la carga del cambio climático, con el apoyo de los lazos de solidaridad, la cooperación al desarrollo y el intercambio de conocimientos. Cuando ya han transcurrido más de 25 años de la Declaración de Barcelona, la Nueva Agenda para el Mediterráneo de la UE debería fomentar la apropiación conjunta en todo el Mediterráneo, canalizando hacia las ciudades de la ribera meridional y oriental recursos financieros específicamente destinados a la acción climática. El llamamiento de la UE a una asociación renovada con la vecindad meridional, junto con un papel más asertivo de las ciudades en el plan de acción de la Unión por el Mediterráneo (UpM), podría aprovechar los vínculos históricos de la cooperación descentralizada en la región para apoyar y movilizar la experiencia de las ciudades a lo largo de las orillas del Mediterráneo.
Referencias bibliográficas
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Nota:
1- Para lograr la neutralidad climática en 2050, la Comisión Europea (CE) ha establecido el objetivo intermedio de reducir las emisiones de GEI en al menos un 55% para 2030, en comparación con los niveles de 1990.