Entre el realismo y la imparcialidad: reflexiones para ayudar a las Naciones Unidas a afrontar el reto mundial de la migración

Con motivo del 75º aniversario de las Naciones Unidas en 2020, el que fuera alto comisionado para los Refugiados durante años y actual secretario general de la Organización, António Guterres, ha pedido propuestas sobre qué “clase de futuro queremos construir” y sobre cómo “tender puentes” entre ese futuro y el mundo actual (UN, 2020). Este artículo abordará esta cuestión a largo plazo centrándose en el caso de la migración. Tras describir el nivel de restricciones coactivas sin precedentes que actualmente se imponen contra los migrantes de países menos desarrollados y lo que propondrían los principios comunes de justicia, este artículo presentará algunas acciones intermedias que la ONU podría considerar.

La situación migratoria actual

Los flujos migratorios surgen de la desigualdad de oportunidades entre países (Cavallero, 2006). Hasta principios del siglo XIX, la desigualdad mundial –entendida como la distribución asimétrica de las rentas y la riqueza entre los individuos de todo el mundo– iba en paralelo en gran medida con los niveles de desigualdad en el seno de los países. Desde entonces, la desigualdad entre países da cuenta de la desigualdad mundial. En el último medio siglo, el coeficiente mundial de Gini –una medida de desigualdad que va de 0 a 1, en que 0 es la igualdad perfecta– ha arrojado un valor medio de 0,7, con apenas una ligera reducción recientemente. En comparación, incluso los países con mayores desigualdades han obtenido índices de Gini inferiores a 0,6 (Bourguignon y Morrisson, 2002: 727–34; Milanović, 2013: 201).

Las variaciones internacionales en los niveles de renta reflejan la jerarquía internacional. Los Estados Unidos es el único gran país con un PIB per cápita en paridad de poder adquisitivo por encima de los 65.000 $ (IMF, 2019). Los otros países con este nivel son pequeños y están situados mayoritariamente en la Europa occidental y en el golfo Pérsico –dos regiones aliadas de los Estados Unidos. Entre los 40.000 $ y los 60.000 $ se encuentran el resto de los países de estas dos regiones y de Norteamérica, junto con los otros aliados estadounidenses del este de Asia y Oceanía: Japón, Corea del Sur, Taiwán, Australia y Nueva Zelanda. Unos pocos países situados en la periferia de este grupo de países ricos que gira en torno a los Estados Unidos –la mayoría países centroeuropeos recientemente adheridos a la Unión Europea– han escalado posiciones hasta superar los 30.000 $. Por encima de los 20.000 $ solo se posicionan los otros países situados al norte de la línea fronteriza meridional de Turquía y México, así como Argentina y Chile. China está por debajo de los 20.000 $ y la India no llega a los 8.500 $. La mayoría de los países africanos están por debajo de los 5.000 $ y 13 no alcanzan los 2.000 $. Este ranking apenas ha cambiado en medio siglo. Puesto que un trabajador paquistaní probablemente sextuplicaría sus ingresos simplemente por el hecho de mudarse a los Estados Unidos (Rodrik, 2017: 6), no sorprende que datos de encuestas globales muestren que cerca de 750 millones de personas –el 15 % de los adultos de todo el mundo– estarían dispuestos a emigrar (Esipova, Pugliese et al., 2020). Los Estados Unidos, Canadá, Alemania, Francia, Australia, Arabia Saudí y el Reino Unido serían los destinos preferidos de la mitad de ellos. El desplome de los precios del transporte y de la información desde la década de 1950 debería haber permitido a la mayoría de los potenciales migrantes ver realizados sus planes (Chiswick y Hatton, 2003: 74).

Aun así, la inmigración ha generado una gran alarma en los países ricos. Los trabajadores locales no cualificados creen que los inmigrantes que buscan empleos de baja cualificación pueden hacer bajar sus salarios al adaptarse libremente los mercados laborales (Ruhs, 2013: 62; Comte, 2018b; Comte, 2019), creencia que la investigación económica ha corroborado (Borjas, 2003; Borjas y Monras, 2017). Los intereses laborales organizados en los países ricos han eclipsado los intereses empresariales en la definición de las políticas de inmigración y del mercado de trabajo (Comte, 2018b). Han apoyado cierres de fronteras (Marino, Roosblad et al., 2017: 124–5, 354) y estándares de empleo elevados, en ocasiones con salarios una decena de veces más altos que los de los países de origen de los inmigrantes. Esos altos estándares han dificultado que los inmigrantes que llegan a países ricos encuentren empleos regulares de baja cualificación, lo que genera un abanico de problemas sociales y de seguridad en torno a estos inmigrantes.

Bajo estas condiciones, los países ricos han optado por una selección rigurosa en contra de la inmigración poco cualificada. En 1964, los Estados Unidos paralizaron programas de inmigración poco cualificada. En 1972, Australia optó por un sistema basado en puntos para seleccionar inmigrantes altamente cualificados, y lo endureció en la década de 1990 (Ruhs, 2013: 95). Los sindicatos suecos han cribado las solicitudes de permiso de trabajo de ciudadanos extracomunitarios (Ruhs, 2013: 100). La política migratoria británica ha confiado en un sistema de tres niveles, en el que el nivel más bajo para inmigrantes poco cualificados está vetado a ciudadanos procedentes de fuera de la UE desde 2004 (Ruhs, 2013: 92–3). Las autoridades singapurenses han impuesto a los empleados de la construcción una tasa tres veces más alta para los inmigrantes no cualificados que para los cualificados (Ruhs, 2013: 61–2). A medida que las oportunidades para la inmigración se desvanecían, los países ricos también restringían su interpretación de la ley de asilo. En 2008, los países occidentales reconocieron el estatus de refugiados al 15,8 % de los solicitantes, en contraposición con un porcentaje de reconocimiento del 35,9 % en el resto del mundo (Hollifield, Martin et al., 2014: 43). Restringir la inmigración ha requerido montar una arquitectura coercitiva sin precedentes en las fronteras del mundo rico. Los países occidentales deportaron a 460.000 inmigrantes en 2000 y a 660.000 en 2009 (Hollifield, Martin et al., 2014: 41). En el año 2012, 471 migrantes murieron al intentar cruzar el tramo sudoeste de la frontera estadounidense. En 2015, 3.770 perdieron la vida en el mar Mediterráneo durante su travesía irregular hacia Europa (Squire, 2017: 514). En Singapur, las trabajadoras inmigrantes con baja cualificación pasan revisiones médicas frecuentes y son mandadas a casa a dar a luz si se descubre que están embarazadas (The Economist, 2019). La pandemia mundial de 2020 ha reforzado más el control a la movilidad internacional por parte de los Estados.

A pesar de la expectativa de que el desplome de los costes de transporte y de la información y la gran desigualdad entre países multiplicarían el número de migrantes, la proporción de migrantes internacionales en todo el mundo solo ha subido del 2,4 % en 1960 al 3,4 % en 2019 (World Bank, 2019; UN, 2019) y será más baja en 2020. La inmigración neta a los Estados Unidos ha experimentado una disminución constante en los últimos veinte años. Al evitar que los migrantes se trasladen a países ricos, las restricciones han fomentado los flujos migratorios en el seno de regiones pobres, por ejemplo, en África. De acuerdo con las políticas selectivas, los que se desplazan a países ricos son más pudientes o más instruidos que los otros migrantes. Estos también mandan el grueso de las remesas a sus países de origen: el 75 % del dinero enviado por emigrantes de países latinoamericanos procede de los Estados Unidos, mientras que menos del 15 % se transfiere entre países latinoamericanos (Germano, 2018: 75, 79, 119). Con este telón de fondo, pasemos ahora a responder a la pregunta planteada por el secretario general.

“¿Qué clase de futuro queremos construir?”

El objetivo de este ejercicio –lo que lo diferencia de definir recomendaciones políticas– es establecer un marco de referencia y no una hoja de ruta. ¿Cómo sería un régimen migratorio mundial organizado sistemáticamente alrededor de una teoría razonable de la justicia? La teoría de la justicia más apropiada para pensar en la migración sigue siendo la teoría de la justicia como imparcialidad, articulada por John Rawls (Rawls, 1999; para enfoques más recientes que aplican las ideas de Rawls a la migración véase Risse, 2012: capítulo 8; Albin, 2014). Rawls imaginó lo que denominó una “situación inicial” en la que individuos libres y racionales diseñan alguna forma de organización social. Estos individuos disponen de exhaustiva información general sobre los mecanismos sociales y económicos pero carecen de detalles concretos sobre su lugar en la sociedad, sus capacidades naturales y su fortuna. Por una parte, saben que, ahora y en las próximas décadas, el 90 % de la población mundial vive en países menos desarrollados y solo el 10 % en países más desarrollados. También saben que estándares de empleo elevados dificultan a los inmigrantes de países pobres encontrar trabajos regulares en países ricos. Por otra parte, enmarcado en lo que Rawls llamó el “velo de ignorancia”, ignoran la posición social en la que nacerán: el país, la clase social o el sexo. También ignoran sus habilidades o la suerte de que disfrutarán a lo largo de su vida. ¿Qué clase de normas se articularían para el sistema migratorio mundial?.

Rawls descubrió que estos individuos en esta “situación inicial” reconocerían que “una desigualdad de oportunidades” puede estar justificada solo si  “mejora las oportunidades de los que tienen menos oportunidades” (Rawls, 1999: 266). La desigualdad de oportunidades que crean las fronteras cerradas por ejemplo entre una chica joven en los Estados Unidos y otra chica similar en Sudán del Sur no mejora las oportunidades de esta última (sobre la miseria y la falta de oportunidades en los países del Sur, véase también Bargués en este volumen). Los individuos racionales tras el concepto del “velo de ignorancia” de Rawls no podrían aceptar una organización social en que tuvieran un 90 % de posibilidades de nacer en el mundo pobre con pocas opciones de escapar de él. La teoría de la justicia de Rawls implicaría, por lo tanto, la libertad de movimientos desde países pobres hacia países ricos y el acceso de los inmigrantes al empleo en los países ricos. Un régimen migratorio liberal en todo el mundo, respaldado por el libre ajuste de los mercados laborales, subvertiría la prima por haber nacido en países ricos.

Además de la libre circulación de personas, un segundo elemento de un régimen migratorio mundial compatible con una teoría racional de la justicia supone la oportunidad para los trabajadores inmigrantes procedentes de países pobres de transferir sus ingresos a sus países de origen. Las remesas son instrumentes poderosos para potenciar el desarrollo económico y la estabilidad política en los países de origen (sobre el desarrollo, véase también Ayuso en este volumen). En 2014, las remesas mandadas por migrantes internacionales a países menos desarrollados representaron 3,3 veces la cantidad que los países ricos donaron en ayuda al desarrollo (Germano, 2018: 4–5). Las remesas también son más importantes que la inversión extranjera porque tienen un carácter anticíclico. Cuando un país entra en recesión, el flujo de inversión extranjera tiende a agotarse, mientras que las remesas aumentan, puesto que los trabajadores emigrantes son sensibles a las dificultades de sus familias. Las remesas permiten a esas familias mantener sus niveles de consumo en condiciones económicas desfavorables y, de este modo, decidirse pronto a inversiones a largo plazo en vivienda y educación (The Economist, 2019; Germano, 2018: 10). Un sistema integral de remesas, por ende, sería un instrumento fundamental que aumentaría las oportunidades para los que tienen menos oportunidades.

Un tercer elemento que considerar –aunque por detrás de los dos anteriores– sería dejar que los flujos migratorios contribuyeran a la armonización de los niveles de renta en el mundo y a la vez mejorar las condiciones de vida de todos. El sistema migratorio mundial preferiblemente debería organizarse de tal modo que evitara que los trabajadores locales de los países de destino vieran disminuidas sus oportunidades a consecuencia de la inmigración. Aun así, este asunto no puede justificar restricciones a la inmigración. Aunque algunos de los que han subrayado la presión a la baja de la inmigración sobre los salarios de los trabajadores de los países de destino han concluido que estos países deberían restringir la inmigración, no lo han hecho basándose en una teoría de la justicia convincente. La teoría de la justicia de Rawls prohíbe restringir las oportunidades de los peor parados para proteger los salarios de los mejor parados (Albin, 2014: 145). Entre los mecanismos aceptables para evitar que los trabajadores de los países de destino vieran sus oportunidades reducidas a consecuencia de la inmigración se encuentra el acceso libre a la formación profesional o a la educación superior. Esto ampliaría las oportunidades de los trabajadores locales si se ven afectados negativamente por la inmigración. Una política social de este tipo podría financiarse con impuestos a las personas de países ricos cuyas rentas están correlacionadas positivamente con las de los inmigrantes (Rawls, 1999: 292). En definitiva, un régimen migratorio mundial basado en una teoría de la justicia coherente incluiría la libertad de movimientos entre países, la libertad de los trabajadores de países pobres de aceptar empleos en países ricos con el libre ajuste de los mercados laborales, un sistema integral de envío de remesas y una tributación de los más ricos en los países ricos para financiar la formación profesional y la educación superior para los trabajadores locales cuyos ingresos se vean negativamente afectados por la inmigración.

“¿Qué acción es necesaria para tender puentes entre los dos mundos?”

El secretario general António Guterres pregunta qué pueden hacer las Naciones Unidas para tener puentes entre el mundo actual y un mundo basado en una teoría razonable de la justicia. La distribución de intereses y poderes imposibilita que las acciones de la ONU tiendan puentes. Los intentos anteriores de la ONU han sido escasos y han fracasado. Intentar conseguir mayor ratificación o mejor cumplimiento de los instrumentos existentes agravaría las tensiones y resultaría contraproducente (Ruhs, 2013: 13–21). El reciente acuerdo mundial sobre migración se reduce a todos los efectos a una ratificación no vinculante de las prácticas actuales. Incluso este insignificante paso hacia la codificación fue rechazado por los Estados Unidos, Australia y varios países europeos que controlan la entrada de migrantes extracomunitarios. Incluso países de destino en los flujos sur-sur –Brasil, Chile, la República Dominicana e Israel– se han retirado. Así pues, ¿es concebible algún tipo de acción significativa?.

Al observar un caso excepcional de liberalización migratoria –dentro de la Unión Europea– se subraya la importancia de un “hegemón regional” (Comte, 2018a). Alemania ha desempeñado este papel en la liberalización de los flujos migratorios dentro de Europa. Gracia al ajuste relativamente libre del mercado laboral en Alemania y a las buenas condiciones económicas, a lo largo de la historia de esta transformación el país ha absorbido el grueso del flujo extra de migrantes generado por un régimen liberal. Alemania ha llevado a cabo esta política no porque sería necesario para conseguir mano de obra, sino con el fin de unificar Europa. Por lo tanto, es posible conceptualizar los “hegemones migratorios” como poderes regionales con mercados laborales que se ajustan libremente, con una amplia demanda de trabajo y que están interesados en estabilizar sus entornos regionales.

Pueden surgir otros casos (Comte, 2012). A finales de la década de 1940, los incentivos de los Estados Unidos potenciaron la cooperación regional en la Europa occidental, con lo que se dieron los primeros pasos en la formación del actual régimen migratorio europeo. En una línea similar, la ONU podría lanzar un nuevo programa para unir a los grupos regionales de países con el fin de liberalizar el comercio, los flujos de capital y la migración (sobre la cooperación regional, véase también Soler en este volumen). La ONU podría asegurar el apoyo de los Estados Unidos y sus aliados para proporcionar impulso financiero destacando que dicha cooperación podría paliar el problema mundial de la migración. Las agencias de la ONU –como la Organización Mundial del Trabajo– podrían aportar asistencia técnica. ¿Cómo podrían definirse estos grupos regionales alrededor de posibles hegemones migratorios?.

Los recientes movimientos de retirada de los Estados Unidos de Oriente Medio pueden crear una intensa sensación de vulnerabilidad geoestratégica para Arabia Saudí y otros países ricos del Golfo. La presión occidental puede llevarlos a crear un orden regional más cohesivo –tanto en el contexto de su lucha contra Irán como para evitar la agresión de otros países árabes. Otro posible poder hegemónico en un futuro más lejano es China. Calculando que la población de China va a disminuir y con el interés geopolítico de relajar las tensiones con sus vecinos, los líderes chinos pueden considerar una cooperación regional más profunda con países del sudeste asiático y aflojar el pestillo que mantiene encerrado a su país. Los Estados Unidos pueden aceptar este plan si China actúa como potencia hegemónica benevolente y liberalizadora. Pueden abrirse ventanas de oportunidad para impulsar otras potencias hegemónicas de menor escala en otros lugares.

Si la ONU consigue fomentar dicha cooperación regional, podría intensificarla incentivando la exportación de prestaciones de seguridad social para migrantes internos. Esto también reproduciría la experiencia de la Unión Europea. Los trabajadores normalmente tienen derecho a prestaciones para ellos y sus familias, puesto que han contribuido con sus salarios a las instituciones de seguridad social en los países donde trabajan. Sin embargo, la mayoría de los países restringen el pago de prestaciones a los residentes. Puesto que estas prestaciones suponen grandes sumas de dinero, transferirlas aumentaría el sistema de envío de remesas, lo que probablemente potenciaría el desarrollo y, a largo plazo, reduciría la migración (Comte, 2018a). La transferencia de prestaciones de atención médica y prestaciones familiares podría mejorar las condiciones sanitarias y las oportunidades de escolarización en los países de origen y reducir los incentivos que empujan a las familias a mudarse. Las transferencias de las pensiones y las prestaciones por desempleo podrían facilitar el retorno de los emigrantes. En la Organización Mundial del Trabajo, se tiene la experiencia necesaria para ayudar a grupos regionales de países a establecer planes para la transferencia de prestaciones.

Además de fomentar el desarrollo de regímenes regionales relevantes e intensificar la cooperación dentro de estos, el principal papel que podría desempeñar la ONU es fomentar la investigación, lo que probablemente daría más voz a las fuerzas en favor de la migración libre. Más investigación podría describir mejor los mecanismos que son responsables del serio veto de los países ricos a la inmigración procedente del mundo en desarrollo. Nuestro conocimiento de la evolución de las posturas de los sindicatos de los países ricos sobre la inmigración todavía presenta algunas lagunas: en ocasiones, los sindicatos han dejado de expresar una oposición oficial sobre la inmigración, pero apenas conocemos todavía los mecanismos alternativos que han desarrollado para evitar que la inmigración ejerza presión negativa sobre los salarios de los trabajadores locales (Penninx y Roosblad, 2000). Además de la investigación histórica, la investigación filosófica también podría subrayar la importancia de mercados de trabajo libres y competitivos para la justicia mundial. La opinión dominante en los países ricos es que los mercados de trabajo tienen que tener estándares elevados, mientras que la teoría de la justicia de Rawls como imparcialidad opera en mercados de trabajo que se ajustan libremente, en los que solo la productividad marginal del trabajo determina los salarios (Rawls, 1999: 269). Por lo tanto, hay margen para que la ONU fomente nueva investigación para enfatizar los debates sobre la migración: uno de los retos más importantes del siglo XXI.

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