El (inter) regionalismo: ¿el salvador del multilateralismo o su último refugio?

¿Constituyen la cooperación regional y las alianzas interregionales medios para parar ofensivas unilaterales de ámbito mundial o son instrumentos que, en el mejor de los casos, ayudan a preservar el espíritu multilateral a una escala menor? La COVID-19 y sus efectos económicos, sociales y geopolíticos pondrán a prueba la cooperación regional. Como la lucha contra el cambio climático, podría ser un campo fértil para el diálogo interregional o bien un motivo de división dentro de los bloques regionales y sobre todo entre estos.

Esta contribución intenta valorar la interacción entre el (inter)regionalismo y el multilateralismo, evaluando en qué medida la cooperación regional puede ayudar a hacer frente a los retos mundiales a través de la articulación de alianzas multinivel. La COVID-19 es un claro ejemplo. Los frutos de la colaboración, a escala global y regional, para luchar contra la pandemia puede reforzar o debilitar el multilateralismo. En segundo lugar, este capítulo analiza si los diálogos interregionales pueden ser la plataforma donde converjan las prioridades y se acerquen posiciones de diferentes bloques regionales, convirtiéndose así en incubadoras de agendas transformadoras a nivel global. Se ilustrará este potencial centrándose en la lucha contra el cambio climático y la agenda de sostenibilidad. 

Antes de analizar estos dos casos, merece la pena esbozar el panorama general para entender mejor cómo se relaciona el presente capítulo con otras contribuciones de este volumen. El multilateralismo regional no se ha librado de los ataques lanzados sobre el multilateralismo en el ámbito global. Hace tres décadas, los académicos debatían si el regionalismo erosionaría el multilateralismo, especialmente por lo que respetaba al comercio. Por ejemplo, Jagdish Bhagwati escribió en 1992 que “solo el tiempo dirá si el resurgimiento del regionalismo desde la década de 1980 tiene un desarrollo optimista y benigno o si es una fuerza maligna que servirá para debilitar el objetivo ampliamente compartido del libre comercio multilateral para todos” (Bhagwati, 1992: 554). Hoy en día, el debate se centra en si el regionalismo –como forma específica de multilateralismo– se ve amenazado por el unilateralismo o por la preferencia por el bilateralismo transaccional. 

En la última década, diversos procesos de integración regional han sufrido la erosión de los propios principios en los que se asientan, principalmente debido a dinámicas de fragmentación y polarización, la elección o consolidación de líderes poco colaborativos y el mayor anhelo de relaciones estrictamente bilaterales (Sanahúja, 2019). Latinoamérica se había puesto como ejemplo de incubadora de plataformas regionales, pero varios autores se están preguntando ahora si el regionalismo ha tocado techo y empieza a recular (Malamud y Gardini, 2012). De hecho, muchas organizaciones regionales sufren las consecuencias de las profundas divisiones ideológicas en el continente y dentro de cada uno de los países (Nolte, 2019). En el mundo árabe también las rivalidades regionales también han paralizado la Liga Árabe y el Consejo de Cooperación del Golfo (del Sarto y Soler i Lecha, 2018). En enero de 2020, la Unión Europea veía como, por primera vez, uno de sus miembros la abandonaba. En realidad, la salida del Reino Unido fue la culminación de 15 años de crisis superpuestas que empiezan con los fallidos referéndums sobre la Constitución Europea en Francia y los Países Bajos. Este hecho ha motivado a algunos académicos a valorar la posibilidad de que se estén produciendo procesos de deseuropeización y la desintegración (Jones, 2018; Rosamond, 2019). Con todo, hay algunas excepciones a esta tendencia global. La Unión Africana y la Comunidad Económica de Estados de África Occidental (CEDEAO) se están convirtiendo en actores políticos cada vez más relevantes, y ha habido grandes progresos en el comercio y la colaboración intrarregional en África. Otro caso interesante es el de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN), mucho menos afectada por las fuerzas centrífugas que sus homólogos latinoamericanos.

El sistema de la ONU considera las organizaciones regionales como una fuerza impulsora para el multilateralismo global. De hecho, el capítulo VIII de la Carta de la ONU sostiene que estas organizaciones y los acuerdos regionales son fundamentales para impulsar la paz y la seguridad. De modo similar, los organismos regionales tienen tendencia a ser firmes defensores del multilateralismo a gran escala. Un buen ejemplo de ello es la Estrategia Global de la UE, que se comprometió a promover “un orden mundial basado en normas con el multilateralismo como principio fundamental y las Naciones Unidas en el centro” (European Union, 2016). Aun así, el apoyo de la UE puede no ser suficiente para mantener vivo el multilateralismo (véase Sánchez en este volumen). ¿Es la UE su único defensor o se trata de una postura compartida con otros organismos regionales? ¿Hasta qué punto pueden iniciativas de cooperación entre dos o más bloques regionales apoyar el multilateralismo globalmente? ¿Son el regionalismo y el interregionalismo medios para contrarrestar el unilateralismo o solo son modos de preservar el multilateralismo a una escala menor?.

La cooperación regional y los retos mundiales: el caso de la COVID-19

Es un tópico afirmar que los Estados por sí solos son demasiado pequeños para manejar retos globales como el calentamiento global y que solo los esfuerzos colectivos darán frutos. Hasta 2020, la atención se centraba en cómo prevenir el cambio climático y mitigar sus efectos. Otras megatendencias como la digitalización y la automatización, así como sus efectos sobre la fiscalidad y el futuro del trabajo, también escalaban posiciones en la agenda global. Ahora, la crisis sanitaria y sus drásticas consecuencias sociales, económicas y (geo)políticas han capturado toda la atención y temporalmente han eclipsado el resto de preocupaciones. Inevitablemente, los marcos de cooperación regional se evaluarán en función de su capacidad de hacer frente a la pandemia y, lo que es igualmente importante, sus efectos.

Una vez más, esto sitúa a la UE en una situación incómoda. En primer lugar y más importante, porque es el ejemplo más avanzado de integración regional. En segundo lugar, porque la COVID-19 está poniendo en cuestión muchas de los logros que se daban por sentado y sobre los que se construye la integración europea. Es el caso, por ejemplo, de la libre circulación de personas y las restricciones que han empezado a imponerse. Y por último pero no menos importante, porque Europa se ha convertido en uno de los principales epicentros de la pandemia. Los altos niveles de integración regional en forma de movilidad y comercio intrarregionales han contribuido a la rápida expansión de la pandemia por Europa. Lo que ahora tiene que demostrarse es que la integración regional también puede servir para contener mejor la propagación del virus y a hacer frente a sus devastadores efectos. Haciendo valer la capacidad de la UE de articular esfuerzos colectivos en investigación y desarrollo (I+D) y de apoyar a los territorios o sectores más afectados por la pandemia se estará transmitiendo un mensaje no solo a sus propios ciudadanos sino al resto del mundo.

Aun así, en estos tiempos de incertidumbre, deberíamos mirar más allá del proceso de integración europea. En el momento de escribir estas páginas, Latinoamérica se ha convertido en una de las zonas donde el virus se propaga más rápidamente, y muchas de estas plataformas que deberían articular una cooperación regional o subregional están paralizadas a consecuencia de tendencias polarizadoras. Todo ello se ve agravado por la deteriorada situación económica y el escaso interés de las potencias regionales por invertir sus energías en potenciar sus marcos de cooperación regional. México y Brasil, las dos principales potencias regionales, no han mostrado disposición alguna a buscar soluciones regionales contra la pandemia y sus efectos. En términos más generales, los países latinoamericanos articulan respuestas descoordinadas frente a una amenaza común y han adoptado estrategias muy diferentes (Ayuso, 2020). En Mercosur, por ejemplo, los efectos sociales y económicos  de la pandemia hasta han acentuado las diferencias entre Argentina –que defiende medidas proteccionistas– y Brasil –que quiere estimular los acuerdos comerciales internacionales con otros países y bloques regionales. Sin embargo, la crisis podría llegar a ofrecer una nueva oportunidad para el regionalismo latinoamericano si se demostrara útil en ámbitos como la compra conjunta de material médico (Bianculli, 2020), y sirviera para aunar esfuerzos frente a la grave vulnerabilidad financiera de las economías de renta media.

Un tercer caso que merece la pena examinar es la Unión Africana, precisamente porque, como se ha mencionado, en África la cooperación regional ha mostrado un progreso constante. Con respecto a la pandemia, África se presenta a menudo como una región vulnerable –debido a sus precarios sistemas sanitarios–, pero que también destaca por haber resistido el primer envite, registrando uno de las tasas más bajas de contagios y fallecidos (Puig, 2020). De hecho, la mayoría de los países africanos impusieron confinamientos estrictos, habilitaron servicios médicos de emergencia y lanzaron iniciativas de cooperación panafricana desde los primeros estadios de la pandemia (Medinilla et al., 2020). Es por ello que la respuesta africana a la COVID-19 se ha calificado como “una isla de internacionalismo” (Witt, 2020). Ello incluye el papel activo de la Unión Africana –en el ámbito político– pero también de los Centros para el Control y la Prevención de Enfermedades de África (Africa CDC) en su dimensión más técnica. En este sentido, aunque la COVID-19 puede retrasar la entrada en vigor de la Zona de Libre Comercio Continental Africana (AfCFTA), la constatación de su alta dependencia respecto a China para proveerse de equipos de protección básicos (mascarillas, guantes, etc.) y otros proveedores para material más sofisticado como respiradores está empujando a las economías africanas a reconsiderar sus planes de industrialización fijando la mirada en el ámbito regional. Algunos países ya se han adaptado a la nueva realidad transformando sus fábricas para exportar material médico a sus vecinos africanos. La constatación de los costes sociales y económicos para los países africanos – muchos de los cuales dependen en gran medida de las materias primas, el turismo, los envíos de dinero y la cooperación internacional– también los han empujado a actuar. Por ejemplo, varios países africanos están presionando colectivamente para pedir medidas excepcionales de alivio de la deuda y han buscado apoyo fuera del continente.

Por último, líderes y organismos regionales han salido a la luz para defender la Organización Mundial de la Salud (OMS) de los ataques lanzados por el presidente de los Estados Unidos de América, Donald Trump. El portavoz de la Comisión de la Unión Africana, Moussa Faki Mahamat, tachó la decisión de Trump de cortar la financiación a la OMS de “profundamente lamentable” y afirmó en un tuit del 15 de abril que “hoy más que nunca, el mundo depende del liderazgo de la OMS para dirigir la respuesta global a la pandemia de la COVID-19”. El mismo día, a través de la misma red social, el alto representante de la UE y vicepresidente de la Comisión Josep Borrell también lamentó la decisión de los Estados Unidos y afirmó que “no hay ninguna razón que justifique este movimiento en un momento en que sus esfuerzos son más necesarios que nunca”.

A la vista de estos acontecimientos, podemos asegurar que la COVID-19 actuará como una especie de “prueba de estrés” para los organismos regionales. También revelará cuán sólida –y productiva– es la alianza entre las instituciones multilaterales en diferentes ámbitos.

Los diálogos interregionales para tender puentes y proponer soluciones: el caso del cambio climático y la agenda de sostenibilidad más amplia

Antes de la propagación de la COVID-19, la lucha contra el cambio climático era el tema global que captaba la atención de todo el mundo (véase Vandendriessche en este volumen). Los organismos regionales han incorporado este reto en sus agendas, han establecido planes regionales y han adoptado medidas para reducir el calentamiento global o mitigar sus efectos. Tal como explica Juan Pablo Soriano (2019), los diálogos interregionales “han ido advirtiendo progresivamente del surgimiento de nuevos problemas de seguridad multidimensionales y transnacionales” –incluyendo el cambio climático– y “durante la década de 2010 hubo un importante cambio de discurso, puesto que se dijo que los retos transnacionales no amenazaban solo a las personas y los Estados, sino también el marco multilateral mundial”.

La cooperación regional ha tendido a alinearse con los esfuerzos liderados por la ONU, a pesar de la oposición de algunas potencias –especialmente los EE. UU., que incluso decidieron retirarse del Acuerdo de París de 2015. El aumento del compromiso de China con la agenda por el cambio climático ha favorecido indudablemente la alineación de aquellas organizaciones regionales cuyos miembros cada vez dependen más de este país. Aun así, aunque todas las organizaciones regionales afirman su compromiso a la hora de abordar el cambio climático, sus intereses, prioridades y estrategias pueden diferir. Existe una diferencia acusada entre la UE –formada por economías desarrolladas e industrializadas– y las organizaciones del Sur Global que representan economías emergentes o en desarrollo. Aunque ambos lados puedan estar de acuerdo en que el cambio climático es una prioridad, en lo que no suelen coincidir es en quién debería sufragar los costes de las políticas para prevenirlo.

La lucha contra el cambio climático podría acercar a los bloques regionales o podría resultar un asunto polémico causante de división. Las relaciones interregionales entre Europa y Latinoamérica nos aportan ejemplos de ambas tendencias. En el lado positivo, vale la pena mencionar EuroCLIMA+, un programa regional diseñado en 2008 que pretende generar proyectos comunes de conservación del medio ambiente. Una dinámica menos cooperativa puede observarse en la forma en que el medio ambiente ha ejercido influencia sobre la negociación del tratado comercial entre la UE y Mercosur. Desde octubre de 2018, Jair Bolsonaro, un negacionista del cambio climático, lidera el principal país del bloque latinoamericano y su ministro de Asuntos Exteriores, Ernesto Araújo, incluso se refirió al cambio climático como una conspiración de izquierdas contra los EE. UU. y Brasil en un discurso en la Fundación Heritage de Washington en septiembre de 2019. Todo esto hizo colisionar a Brasil con la UE y también con Francia y Alemania, que se alzaron en defensa de su diplomacia climática. Cuando la selva amazónica ardió en el verano de 2019, las relaciones entre Brasil y algunos países individuales de la UE se tensaron todavía más y, de rebote, también lo hicieron las relaciones UE-Mercosur. Varios países y líderes –incluyendo al francés Emmanuel Macron– anunciaron que se opondrían a la entrada en vigor del nuevo acuerdo comercial, a no ser que Bolsonaro modificara sus políticas sobre la deforestación.

El cambio climático y el multilateralismo también ocupan una posición destacada en la agenda UE-África, tal como se refleja en la reciente Estrategia Europea con África publicada en marzo de 2020. El documento dice lo siguiente:

La lucha contra el cambio climático es la labor que define a esta generación. Por lo tanto, Europa y África son aliados en el desarrollo de energía sostenible, soluciones de transporte, agricultura, economías circular y azul, que pueden respaldar el crecimiento económico de África. Para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible, tanto la UE como África deben optar por un futuro bajo en carbono, eficiente en el uso de los recursos y resistente al clima, en línea con el Acuerdo de París (European Union, 2020).

Este documento da por sentado que los dos bloques regionales están de acuerdo sobre este reto. Aun así, unas semanas antes, en febrero de 2020, en la reunión entre 25 comisarios europeos y sus homólogos de la Unión Africana en Adís Abeba, quedó claro que sigue habiendo algunas diferencias y que la Unión Africana no quiere una estrategia impuesta desde fuera (Marks, 2020). No es algo nuevo, sino que más bien se trata de una tendencia estructural de las relaciones UE-África, donde “las soluciones se ven como impuestas y no como propias” (Miyandazi et al., 2018). Aunque los líderes europeos pensaban que podrían acercar a África a sus propios proyectos transformadores –el acuerdo verde europeo (European Green Deal) y la Agenda Digital–, los interlocutores africanos se mostraron reticentes. Algunos países temen que el “Green Deal” se convierta en una nueva forma de proteccionismo verde; por lo que respecta a la Agenda Digital, los africanos quieren evitar tomar partido en la competencia geopolítica entre la UE y China. Estos casos ilustran que aunque la coordinación entre la UE y África sobre retos globales puede ser clave para definir una agenda interregional ambiciosa, se necesitan un esfuerzo previo a nivel técnico y políticos para alinear posturas y para conseguirlo puede ser útil recurrir a compromisos multilaterales previos como el Acuerdo de París.

Otro caso interesante es el de la cooperación euromediterránea, en que asuntos medioambientales han formado parte de la agenda durante décadas. De hecho, el primer esfuerzo de cooperación multilateral de ámbito mediterráneo afectaba a la protección medioambiental de espacios marítimos. En el año 1975, 22 países negociaron el Plan de Acción para el Mediterráneo, bajo auspicio del Programa de Medio Ambiente de las Naciones Unidas y en 1976 aprobaron el Convenio de Barcelona para la protección del mar Mediterráneo de la contaminación. El inicio del Proceso de Barcelona coincidió con la modificación del Convenio y la Declaración de Barcelona en noviembre de 1995 reconoció la importancia de conciliar el desarrollo económico con la protección medioambiental, de integrar asuntos medioambientales en los aspectos relevantes de la política económica y de mitigar las consecuencias negativas para el medio ambiente que pudieran surgir. Con el tiempo, los asuntos ambientales fueron tomaron más prominencia –especialmente, bajo la estructura basada en proyectos de la Unión por el Mediterráneo. Los intentos más recientes de impulsar las relaciones euromediterráneas ponen el énfasis en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) como objetivos comunes. A pesar de que los miembros de este marco de cooperación pueden tener posturas e intereses dispares en asuntos como la descarbonización, la cooperación ambiental puede llegar a ser una medida generadora de confianza, aunque solo sea porque en otros temas como la democratización o los conflictos regionales las diferencias son mucho mayores.

Lo que muestran estos ejemplos es que el cambio climático cada vez está más presente en la agenda de los diálogos birregionales, especialmente cuando la UE es una de las dos partes. Aun así, la idea de que estos foros constituirán una plataforma para aunar esfuerzos a escala global no puede darse por sentada, puesto que el papel de líder de la UE puede despertar suspicacias entre los socios más débiles y también porque en momentos de fuerte polarización el medio ambiente puede instrumentalizarse políticamente en el ámbito doméstico o internacional. Para mitigar estos riesgos, se necesita una cooperación técnica y política más intensa, en la que la adhesión común a objetivos multilaterales acordados previamente –la Agenda 2030 es un buen ejemplo– ofrece un terreno de juego más seguro para los esfuerzos interregionales.

Conclusión

Los impulsos unilaterales no solo constituyen una amenaza para el orden global basado en normas, sino también para formas regionalizadas de multilateralismo como la Unión Europea y muchos otros organismos regionales como la UA, la ASEAN, CELAC y la Liga Árabe, entre muchos otros. Mantener la cohesión interna de cada uno de estos bloques regionales y articular alianzas con el sistema de la ONU es una estrategia que merece ser explorada para preservar el multilateralismo en todos los niveles pero también para afrontar mejor retos globales como el cambio climático y la COVID-19. De un modo similar, los diálogos interregionales técnicos o políticos contribuyen a avivar la llama del multilateralismo. Igualmente, la agenda multilateral mundial –de la que los ODS son el mejor ejemplo– proporciona una hoja de ruta consensuada para estos diálogos interregionales, con lo que se reduce el riesgo de que el bloque más fuerte imponga su agenda sobre el más débil. En el mejor de los casos, explorar estas posibilidades podría convertir el regionalismo y el interregionalismo en un laboratorio para generar nuevas ideas para revitalizar el multilateralismo a escala mundial. En el peor escenario, el (inter)regionalismo podría convertirse en el último refugio para la resistencia multilateral.

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