Derecho y conflictos ambientales: la situación en la Ciénega Grande de Santa Marta en Colombia

Andrés Gómez Rey. Profesor principal, Universidad del Rosario; abogado de la Universidad de La Sabana; especialista en derecho ambiental; investigador predoctoral, Universidad del Rosario (andres.gomez@urosario.edu.co). ORCID: https://orcid.org/0000-0001-5305-4860

Gloria Amparo Rodríguez. Profesora titular, Facultad de Jurisprudencia, Universidad del Rosario; abogada, y magistrada de la Jurisdicción Especial para la Paz (gloria.rodriguez@urosario.edu.co). ORCID: https://orcid.org/0000-0002-4194-1259;

Álvaro José Henao Mera. Abogado y exasesor del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá, y Parques Nacionales Naturales de Colombia; socio fundador de la Firma Manglar Abogados S.A.S. (alvarohenao@manglarabogados.com) 

Desde la intersección entre la sociología, la antropología y el derecho, este artículo analiza las diferentes herramientas legales existentes para la protección del medio natural en Colombia, las cuales han generado, en su aplicación, diversos conflictos derivados de las estrategias de conservación de los ecosistemas, la complejidad legal y la invisibilización de realidades sociales. A partir del análisis de la situación en la Ciénaga Grande de Santa Marta, el artículo argumenta que la interacción de las distintas medidas de protección y conservación del entorno está generando una tensión entre la garantía de los derechos humanos, el bienestar de las personas y los propios ecosistemas.

Colombia es un país plural geográfica, climática, cultural y socialmente. Las distintas visiones de la población atienden a realidades históricas y de interacción con el entorno que consolidan conocimientos y dinámicas situadas (Escobar, 2016). Sin embargo, la construcción del ordenamiento jurídico y de la política ambiental ha sido uniformizadora, sin tener en cuenta las circunstancias y la diversidad natural y cultural que definen todo su contexto, esto es, lo que el posestructuralismo ha denominado «darle un mundo a todo el mundo», como afirma Escobar (ibídem), entre otros. Esta generalización legal, que se encuentra soportada en una mirada fragmentada del mundo, que divide jurídicamente el ambiente en elementos y crea a su alrededor reglas jurídicas por recurso, ha invisibilizado la existencia de otras visiones del mundo y la interconexión con el entorno.  Adicionalmente, la creación de reglas legales se cimenta en bases cientificistas y complejas que, por lo general, excluyen los saberes y necesidades tradicionales, por lo que se mantiene ajena a la realidad local y a las culturas –lo cual inevitablemente resulta ser una barrera para la construcción democrática y el entendimiento de aquello llamado naturaleza– y acaba siendo un factor de conflicto. En este escenario, la utilización de las herramientas jurídicas de protección ambiental ha tenido como consecuencia tensiones en las relaciones entre los seres humanos y su entorno, ha complejizado la dinámica social y, al final, más que ayudar a la construcción de soluciones ha generado conflictos ambientales.

Poniendo el foco en la Ciénaga Grande de Santa Marta (CGSM)^1, este artículo quiere mostrar cómo la interacción de mecanismos de protección ambiental en Colombia ha puesto en tensión los derechos humanos, el bienestar de las personas y los propios ecosistemas. Con ello se quiere observar, principalmente, cómo la superposición de categorías legales de protección ambiental ha tenido como consecuencia la generación de conflictos sociales, por la aminoración de derechos en tensión, derivados de la arquitectura legal ambiental. En la CGSM encontramos diversas figuras jurídicas de protección ambiental o «formas de protección», denominadas, por ejemplo: humedal de importancia internacional Ramsar²; «Sistema Delta Estuarino del Rio Magdalena, Ciénaga Grande de Santa Marta» (en adelante, el sistema); Reserva de la Biosfera llamada «Complejo Lagunar», en la que encontramos en su interior diferentes estrategias jurídicas de conservación, entre las que se destacan las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, la Vía Parque Isla de Salamanca y el Santuario de Fauna y Flora Ciénega Grande de Santa Marta; Zona de Reserva Exclusiva y algunos manglares delimitados que son catalogados como  ecosistemas estratégicos, entre otros.

Cada una de las categorías anteriormente mencionadas contempla una normativa especial que implica el cumplimiento de diversas condiciones técnicas y jurídicas. Sin embargo, al estar fraccionadas en su gestión, obstaculizan el objetivo de lograr condiciones de relacionamiento que permitan la conservación y la garantía de los derechos humanos, especialmente porque las decisiones políticas se han convertido en una causa de los conflictos ambientales de este territorio. Para mostrar esto que se plantea, este artículo propone un «bricolaje» teórico que permita acercarnos desde una visión multidisciplinar al objeto del estudio. Una idea que se sustenta en Kennedy (1997: 95), quien muestra la necesidad de utilizar investigaciones previas, aunque ello suponga no estar enmarcado necesariamente en una posición teórica específica. Lo anterior implica un enfoque dialógico para llevar a cabo el análisis de procesos de incidencia social que tengan objetivos claros y que respondan, a través de los resultados, a las expectativas de las comunidades y a los requerimientos de la protección ambiental.

De esta forma, se propone utilizar la intersección entre el derecho, la antropología y la sociología (no separadamente, sino desde una visión integral), de la que sobresalen dos aspectos: en primer lugar, la necesidad de comprender el derecho como un fenómeno que tiene la capacidad de construir realidades y espacios pero que, al mismo tiempo, es estructurado por estos (Bourdieu y Teubner, 2014), y, en segundo lugar, en la intersección entre sociología y antropología, se muestra que la interrelación que poseen los elementos que conforman el mundo construye realidades a través del tiempo, como propone Elías (2008 [1982]), las cuales, al no estar incluidas en el derecho, esto es, al ser excluidas, generan tensiones con los «mandatos legales».

Para desarrollar lo anterior, se emplea como metodología una combinación del análisis del derecho y algunos métodos cualitativos. En el primer caso, se lleva a cabo un estudio documental y dogmático apoyado en reflexiones provenientes de la doctrina especializada y el ordenamiento jurídico. En lo referente a los métodos cualitativos, se realizó un análisis empírico que tiene en cuenta las experiencias, observaciones participantes y diálogos recogidos por los autores a través de años de investigación³. No obstante, se debe advertir que no se realizan transcripciones directas, ni menciones a la información obtenida en razón a aspectos de ética y seguridad para los involucrados, dada la situación que actualmente afrontan los líderes ambientales en el país⁴. 

El artículo se estructura de la siguiente forma: en primer lugar, desde una visión netamente descriptiva, se presentan algunas particularidades sobre las áreas de especial importancia ecológica en Colombia; en segundo lugar, se ofrece una perspectiva general de las características de la Ciénaga Grande de Santa Marta, espacio donde se desarrolla esta investigación; en tercer lugar, se determina la supuesta protección ambiental de la Ciénaga; en cuarto lugar, se desarrolla una propuesta de planificación estratégica; y, finalmente, se presentan unas conclusiones y consideraciones finales. 

Las áreas de especial importancia ecológica en Colombia

Colombia cuenta actualmente con más de 30 millones de hectáreas declaradas bajo las diferentes categorías existentes al interior del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP), de las cuales más de 18 millones se encuentran alinderadas en territorio terrestre y el resto en territorio marino, bajo una visión de la naturaleza con racionalidad estatal que la entiende como un bien al servicio de los seres humanos, quedando la sociedad separada de la naturaleza,  lo que refuerza el binomio «naturaleza-sociedad» (Danowsky y Viveiros, 2019; Latour, 2008). Desde esta perspectiva, subyacen esferas de protección independientes, autónomas y externas las unas de las otras, sin influencia mutua, que entienden el carácter misterioso de la naturaleza como algo que debe ser descubierto y no construido como, según los clásicos, ocurre con la cultura y la sociedad.

En Colombia, estas formas de protección se agrupan de manera sistemática en tres estrategias de conservación. La primera reúne las llamadas Áreas Protegidas «consolidadas en el SINAP»⁵, donde encontramos los Parques Nacionales Naturales de Colombia (PNNC) –ostentando la categoría más restrictiva–, los distritos de manejo integrado, los Parques Naturales Regionales, las reservas forestales protectoras, los distritos de conservación de suelo, las áreas de recreación y, bajo la figura de áreas privadas, las Reservas Naturales de la Sociedad Civil. En este primer grupo, en teoría, se recogen los valores objeto de conservación más importantes para el territorio nacional. El segundo grupo de conservación se denomina «ecosistemas estratégicos»⁶, los cuales no son excluyentes de los primeros, pero sí pueden quedar fuera de esas categorías. En él están integrados páramos, humedales, manglares y pastos marinos, que sustentan categorías restrictivas pero solo sobre algunas actividades, como la minería y los hidrocarburos. Por último, la tercera categoría, comprende las conocidas como «estrategias complementarias de conservación», en las que encontramos diversas figuras de desarrollo sostenible como, por ejemplo, las reservas forestales y las diferentes distinciones internacionales entre las que encontramos las reservas de la biosfera.

La lógica de las áreas de protección descritas, enmarcada en los dilemas de la jurisdicción, permea por la geografía legal trazando líneas divisorias imaginarias por la norma, lo que crea finalmente compartimentos, privilegios, discriminaciones, acciones, omisiones e identidades (Valverde, 2012) que dividen el territorio impidiendo  conexiones y relaciones, ya que al quedar cada parte diferente y especial, se espacializan los aspectos distributivos del Estado (Blomley, 2005). De esta forma, estas áreas que plantean el encuadre geográfico perfecto de «la protección estatal» quedan en manos de los agentes que gestionan esas medidas, ya que, una vez son delimitadas, adquieren una preponderancia para la administración de diversos técnicos de Estado, los cuales imponen en gran medida sus saberes e intenciones, como lo refieren Jasanoff (1994) y Hilgartner (1990); es decir, se evidencia una planeación del territorio conforme a lógicas de usos posibles, restringidos y prohibidos en su interior, que en su gran mayoría desconoce las expectativas comunitarias, las cuales involucran en ocasiones desde los saberes tradicionales hasta los procesos y dinámicas propias de uso de los bienes que se encuentran en la naturaleza mediante sistemas que posibilitan su cuidado. En derecho, esta discrepancia se plantea como un elemento de protección y conservación de los recursos naturales; sin embargo, ello no se puede limitar a la alinderación de áreas de protección, pues es evidente que bajo la figura del ordenamiento del territorio se debe buscar una planificación eficaz y un manejo adecuado de los valores y percepciones que involucran diversos aspectos.

En este sentido, el reto debe ser que estos desarrollos respondan a un proceso dialógico y de amplia incidencia social. Por ejemplo, a través de la elaboración de los planes de manejo de las áreas o de los diversos planes de ordenamiento (Plan de Manejo y Ordenamiento de una Cuenca [POMCA], o Plan de Ordenación y Manejo Integrado de la Unidad Ambiental Costera [POMIUAC], entre otros), que deberían funcionar de manera relacionada y coordinada entre los diferentes actores, teniendo en cuenta procesos de concertación y participación idóneos para las comunidades; sin embargo, en la práctica ello no sucede así, ya que dependen de las dinámicas de los trabajadores del Estado (Lipsky, 2010).  De esta forma, cada una de las áreas y figuras planteadas contemplan una normativa específica, restricciones particulares, instituciones de administración diferentes y formas propias de entender, interpretar y hablar el derecho y, si bien cada categoría de protección tiene una forma de ser declarada, una vez esto ocurre, se elabora un Plan de Manejo Ambiental, que termina estableciendo una zonificación del área y definiendo el régimen de usos del territorio. Ello significa que, en un mismo territorio, se comparten distintos instrumentos de planificación y zonificación, creando pluralismos jurídicos que tienden a complejizar la realidad local, ampliando la lógica estatal y la difusa operación performativa del derecho en esos lugares (Dorsett y McVeigh, 2012); a lo que hay que sumar la escasa o limitada coordinación entre dichos instrumentos y los problemas acontecidos ante la deficiente participación de la población local en muchos de estos procesos.

En los últimos tiempos, esta posición conservacionista que poco tiene en cuenta las perspectivas de las comunidades está siendo reevaluada, principalmente por la academia. Por ejemplo, Henao (2018) destaca al respecto que «a pesar de mantener las políticas ambientales al interior del Estado, es evidente que la declaratoria de las áreas protegidas, por las prohibiciones existentes en las mismas, restringen el desenvolvimiento de los derechos individuales». Sin embargo, esto no ha implicado entender el ambiente como algo interdependiente y relacional, como lo plantea Marisol de la Cadena (2020), sino más bien una prerrogativa estatal de no desplazamiento humano pero que continúa su manejo fragmentado. Entonces, el fin normativo de las áreas del SINAP de «proteger» puede generar factores que promuevan su contaminación, daños a perpetuidad y afectación. Además, puede desconocer que hay comunidades en estas áreas que encuentran su sustento en actividades como la pesca o la agricultura tradicional y, paradójicamente, a pesar de su existencia ancestral, son catalogadas como responsables de aportar a la generación e incremento de presiones o amenazas a la conservación. Ello pone ciertos ecosistemas en tensión con los derechos humanos, particularmente con la dignidad de las personas que conforman las comunidades, lo cual termina por coadyuvar en la generación y permanencia del conflicto interno colombiano. 

La Ciénaga Grande de Santa Marta

La Ciénaga Grande de Santa Marta (CGSM) es una ecorregión o hidrorregión ubicada en la costa del Caribe colombiano, al norte del país. Es un sistema formado por un complejo de humedales que se desarrolla sobre la llanura de inundación y el Delta del río Magdalena, el cual se compone de los aluviones formados por los ríos de la vertiente de la Sierra Nevada de Santa Marta (Vilardy-Quiroga y González-Novoa, 2011). Por ello, se ha constituido en uno de los humedales más importantes del país, dado que su área contiene la laguna costera más grande de Colombia y cuenta con una gran biodiversidad en sus distintas ciénagas y otros tipos de humedales (salitrales, pantanos y caños); además de los ríos que lo atraviesan y zonas de manglares (Ministerio del Medio Ambiente, 1998; CORPAMAG, 2020).

Esta zona destaca por ser un sitio absolutamente interconectado, donde las aguas viajan kilómetros desde el nacimiento del río Magdalena, incluyendo cinco ríos más que bajan de la Sierra Nevada de Santa Marta. Allí habitan cuatro pueblos indígenas, guardianes de la naturaleza, según su cosmovisión, que promueven la protección de la «Línea Negra»⁷, su territorio ancestral, conocido como «Umunukuno», el corazón del mundo. Para ellos, las mencionadas interferencias atentan contra la «Ley de Origen», lo que imposibilita que se cumpla la misión que tiene este territorio de irradiar energías vitales para todo el funcionamiento de lo que existe. Asimismo, la Ciénaga posee una relación directa con el campesinado que la habita, conformando un tejido de conocimientos locales y tradicionales, creado a lo largo de décadas alrededor de la flora y la fauna, de interdependencia cultural, medicinal y de pervivencia (Fals Borda, 2002). Estas culturas poseen dinámicas muy alejadas de las urbanas tradicionales, con asentamientos palafitos, conocimiento tradicional y una serie de aspectos sociales que, sin la CGSM, están llamados a desaparecer.

En el marco de estas interrelaciones, destacamos las siguientes oportunidades que brinda la Ciénaga:

a) La regulación ambiental, pues a partir de la capacidad amortiguadora de los humedales, es posible proteger los procesos ecológicos y el desarrollo de las actividades de las comunidades locales contra los fenómenos naturales y, a su vez, permite el mantenimiento de la biodiversidad, la purificación del agua, la retención de sedimentos y nutrientes, la recarga de acuíferos –impidiendo con ello la intrusión salina en el borde costero–, y la captura del CO² atmosférico y su transformación en materia orgánica, contribuyendo así a luchar contra el cambio climático global.

b) La provisión, esto es, la garantía de alimentos, especialmente de recursos pesqueros, que garantizan la seguridad alimentaria de las poblaciones asentadas. También se refiere a la producción de bienes y fibras naturales, entre ellos, los recursos forestales de los manglares, la producción de aguas, los cultivos de algunos alimentos y la pequeña ganadería, que se intercambian en los mercados locales y regionales.

c) La cultura, dado que las poblaciones que habitan en estas zonas han basado sus modos de vida en actividades agrícolas, ganaderas y de pesca; de ahí que sean destacables su variedad gastronómica, como el mote de guineo, las carimañolas, las empanadas, las arepas, los buñuelos o los sancocho de costilla y de mondongo; las actividades turísticas en búsqueda de ciudades palafitas como Nueva Venecia; las historias y narrativas colectivas, como la historia de la casa del diablo en el municipio de Ciénaga, o el interés de científicos sociales por la apropiación y creación de tecnologías autóctonas como el bongaducto, una pequeña embarcación que transporta agua dulce desde los manglares hasta las zonas de agua salada para el consumo humano (Secretaria de la Convención Ramsar, 2017).

No obstante, aun teniendo en cuenta la riqueza ecológica de la CGSM, durante las últimas décadas se han venido acentuando los conflictos ambientales debido a diferentes causas, entre las cuales destacamos la adopción de estrategias de conservación carentes de procesos de concertación suficientes, así como niveles altos de contaminación derivados de actividades antrópicas locales y las generadas en otras partes del territorio pero que se concentran finalmente en esta ecorregión. Igualmente, están aquellas que se deben a la consecución de una serie de impactos históricos, como es el caso de la construcción de carreteras a finales de la década de 1950 que provocaron la reducción en el intercambio de agua entre el sistema lagunar y el mar, así como entre el río Magdalena y su delta. Según Rodríguez (2006), esta vía conocida como «Carretera de la Cordialidad» comunica dos importantes ciudades del país (Barranquilla y Santa Marta) y con su construcción se generó la obstrucción de la comunicación entre el agua salubre y la dulce en la región, lo cual ocasionó la desaparición del manglar, la disminución del recurso pesquero y el cambio drástico del paisaje⁸. Adicionalmente hay una colmatación del sistema de canales debido a la deforestación, el taponamiento de caños para controlar las emunciones y el desecamiento de las ciénagas menores, con el consecuente esfuerzo por evitar la salinización de los cultivos, que han desembocado en la disminución del aporte de agua dulce que anteriormente la CGSM proveía (Secretaría de Ramsar, 2017).

A la difícil situación ecosistémica y económica que deben afrontar las poblaciones de este territorio se le suma la falta de infraestructura sanitaria de los asentamientos humanos que se encuentran cerca a la Ciénaga; así como el uso de agroquímicos en ciertas zonas agrícolas que toman las aguas de los ríos que desembocan en la CGSM y que han afectado el equilibrio ecosistémico de este sistema y su capacidad de regenerarse⁹. Al respecto, el ente de control colombiano, la Contraloría General de la República, ha emitido las siguientes advertencias: a) por ocupación ilegal del espacio público de las áreas costeras y marinas (7 de octubre de 2013); b) por contaminación de la bahía de Santa Marta (30 de abril de 2014), y c) por debilidades técnicas, administrativas e institucionales de la gestión del recurso hídrico (23 de julio de 2014). Asimismo, se debe mencionar que el modelo pesquero mantenido por las comunidades locales de esta zona se ha visto afectado por la perturbación que se ha dado de la biomasa por la entrada fluvial al sistema manglar y la salinidad, lo cual ha provocado cambios en la dinámica de las capturas y mortandad de peces (PNNC, 2016). Esto ha generado dificultades en el ejercicio de las actividades que tradicionalmente desarrollan las comunidades que allí habitan. Adicionalmente, un elemento trascendental para resaltar es que esta ecorregión se reconoce por ser una de las zonas más deprimidas del Departamento del Magdalena, toda vez que los indicadores de los municipios que la conforman muestran que cerca de la mitad de la población presenta necesidades básicas insatisfechas (Vilardy-Quiroga y González-Novoa, 2011), con baja cobertura de servicios básicos, especialmente de acueducto y alcantarillado, llegando incluso a que los desechos sólidos y líquidos de los municipios ribereños tengan como destino final el río Magdalena y, en algunos casos, la CGSM (PNNC, 2020).

Aunado a lo anterior, se debe destacar la interposición de diversas acciones judiciales contra las autoridades ambientales, municipales y nacionales alegando la vulneración de diferentes derechos por la falta de protección de la Ciénaga, o daños derivados de las inundaciones que se presentan en épocas de invierno y que desencadenan pérdidas de vivienda, afectación de cultivos, destrucción de la flora, problemáticas que traen como consecuencia la erosión y, por ende, la sedimentación del complejo cenagoso¹⁰. Así las cosas, si bien los diferentes asentamientos humanos que se encuentran en la Ciénaga tienen unos usos tradicionales e históricos que se han adaptado a las diferentes dinámicas del entorno, las pretensiones externas unidas a las disposiciones legales los han impactado, modificado y afectado, sin olvidar, claro está, la tensión y lucha que generan contra intereses de explotación agroindustrial, pesquera y ganadera, así como para las actividades portuarias y logísticas. Esta realidad pone en evidencia la fluctuación de los aspectos de la vida en el planeta que son limitados, restringidos o que cuentan con privilegios y/o discriminaciones que acentúan las problemáticas locales.

Asimismo, se debe señalar que a la problemática ambiental mencionada se le suman los procesos de colonización y las dinámicas propias del conflicto armado colombiano que han influido en el abandono institucional en esta área y en la consolidación de fuerzas de poder y territoriales de actores violentos en la zona, impidiendo consecuentemente el cumplimiento de las normas, particularmente de las ambientales. De ahí que se afirme que la degradación no es solo ecológica, sino también social en tanto que los asentamientos humanos que allí se encuentran sufren una situación de precariedad en términos de bienestar, la cual paradójicamente se ve agravada por el deterioro ecosistémico que afecta la pesca, la producción de alimentos (seguridad alimentaria) y el acceso al agua potable. Esto indudablemente se constituye en un asunto de especial importancia, máxime si tenemos en cuenta que, en el marco del modelo constitucional de «Estado social de derecho» colombiano, la dignidad humana amparada bajo la garantía del derecho al mínimo vital debe ser un factor primordial. Esta situación conlleva los interrogantes que plantean las comunidades sobre la pertinencia y efectividad de tantas normas y herramientas de planificación, dado que su situación cada día es peor y las soluciones se proyectan mediante mecanismos a mediano y largo plazo; especialmente porque las personas que habitan la zona pueden verse afectadas por las actividades que allí se realizan además de las decisiones políticas y jurídicas que se adoptan a través de la cuenca del río Magdalena, el cual se erige como uno de los ríos más grandes de Colombia. Así, el hecho de existir tantas figuras que carecen de procesos de planificación conjuntos y de coordinación entre sus tareas y actores podría convertirse en un obstáculo para el goce efectivo de los derechos integrales de estas comunidades.

Esta situación ha influido en el inconformismo social de las poblaciones de esta ecorregión pues, para ellas, el derecho y las propuestas de desarrollo muchas veces impiden la implementación de actividades tradicionales propias de subsistencia bajo el discurso de la conservación de los recursos naturales (sin tener presentes sus necesidades prioritarias). Ello, a su vez, y de manera paralela, permite a veces el desarrollo de proyectos de infraestructura o proyectos turísticos de lujo por el simple hecho de contar con una autorización ambiental. Esta realidad sin duda intensifica las tensiones sociales, ya que, aunque exhiben un simbolismo de legalidad en el marco de las autorizaciones obtenidas, generan disputas con las autoridades estatales quienes no involucran, en muchas ocasiones, un análisis de afectación social, lo que acentúa los conflictos ambientales y desencadena confrontaciones que, en muchos casos, son llevadas a los estrados judiciales para su resolución ante la ausencia de mecanismos previos que permitan ejercer acciones conjuntas para dar solución a dichas problemáticas.

Para ejemplificar lo anterior, vale la pena exponer la acción de tutela presentada en el año 2017 por el señor Edgardo Julio Camargo Suárez y otros, en calidad de pescadores artesanales, contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para que les fueran amparados sus derechos al mínimo vital, a la vida digna, a la alimentación, al ambiente sano, a la libertad de oficio y al agua, que se estaban viendo vulnerados por cuenta del incumplimiento de las funciones que les corresponden a los accionantes en relación con la protección del ecosistema de la CGSM. Las pretensiones de esta acción estaban dirigidas a que se ordenara a las entidades competentes la elaboración y adopción de un plan para superar la grave situación ambiental de este ecosistema y que, además, se adelantaran acciones para el cumplimiento del Convenio Ramsar y el Convenio sobre la Diversidad Biológica para así garantizar la conservación de las áreas protegidas. En virtud de la acción impetrada, la Corte Constitucional mediante la Sentencia T 596 de 2017, determinó que «es posible identificar, en principio, una relación causal entre la perturbación prima facie del derecho al medio ambiente y al mínimo vital dado que se trata de pescadores cuyo sustento depende de las condiciones ambientales del lugar donde desarrollan su actividad». También estableció que «no existe prueba que lleve al convencimiento de que, esa situación ambiental, que parece estar afectando el recurso hídrico y pesquero, implique una amenaza real y singularizada de los derechos fundamentales de los accionantes». Con base en esto, el alto Tribunal declaró improcedente la acción de tutela y refirió la idoneidad y eficacia de la acción popular para resolver este caso. Ello llama la atención en el entendido de que la Corte dejó de analizar la afectación al derecho al mínimo vital de los pescadores artesanales cuya subsistencia depende de esta actividad y que se ha visto afectada por cuenta de la situación ambiental en la CGSM, la falta de articulación del Estado y la centralización de competencias, por considerar que los presupuestos formales para acudir al juez constitucional en aras de resolver esta problemática ambiental no se acreditaban y que, en su lugar, se debía recurrir a otro mecanismo.

Así pues, podemos ver que, si el derecho se asume como un contenido en disputa como lo plantean Jaramillo y Alviar (2012) o Jaramillo y Buchely (2019), las diferentes visiones descritas son puestas en tensión a través de los jueces y operadores administrativos quienes, al no tener materiales jurídicos cercanos a los conocimientos tradicionales y locales para resolver las problemáticas, terminan adoptando decisiones que, en muchos casos, no responden a realidades tanto ecológicas como sociales, por lo cual es necesario ampliar las visiones del derecho que permitan superar la tensiones que se dan cuando se privilegia el mercado, poniendo en riesgo el equilibrio ecológico y social del territorio. En este sentido, es importante tener presente que la protección ambiental es una tarea conjunta y coordinada entre todos los actores involucrados, con lo cual es indispensable el diálogo, la participación y la toma conjunta de decisiones. El horizonte vislumbra la necesidad de que los jueces tengan en cuenta elementos adicionales, que trasciendan la norma para incorporar postulados fundamentales que incluyan diversas cosmovisiones y prácticas culturales, y se amplíe así la concepción de lo jurídico para no solo visibilizar las problemáticas, sino avanzar hacia el reconocimiento de los diferentes actores e intereses, para con ello resolver los conflictos ambientales y la garantía de los derechos de las personas que habitan esas zonas. 

La «protección legal» de la Ciénaga

La importancia del gran ecosistema de la CGSM, como se ha visto, ha llevado a que su salvaguarda se procure realizar desde diferentes figuras de protección, algunas de las cuales más restrictivas que otras y, en consecuencia, con implicaciones legales distintas que, a veces, pueden generar conflictos ambientales. El hecho de ser un humedal de importancia internacional, reconocido por el Ministerio de Ambiente, implica que una parte del gran complejo lagunar se rige por un régimen jurídico propio que tiene como objetivo final garantizar su conservación. Es por ello por lo que tiene un plan de gestión por medio del cual se pretendín pretendía articular las acciones para la conservación del sitio Ramsar, la Reserva de la Biosfera y el sistema lagunar, estableciendo en este sentido programas y acciones dirigidas a lograr el uso racional y la conservación de los humedales y su entorno a partir de la participación activa de los actores sociales e institucionales del territorio. El objetivo era alcanzar la sostenibilidad ambiental, cultural, social y económica en la región; sin embargo, ello no se logró porque no se tuvieron en cuenta los intereses y expectativas de las comunidades y los interesados en los bienes existentes en este territorio.

Actualmente este plan está en proceso de reformulación, por cuanto su diseño inicial tuvo un déficit democrático que excluyó los saberes locales y avaló la contaminación del lugar y el rompimiento de cadenas ambientales, lo que creó tensiones y conflictos alrededor de las medidas, el problema y las posibles soluciones. Por ello, el nuevo proceso ha hecho hincapié en la necesidad de incluir el diálogo de saberes con los pobladores locales; la recuperación de la voz de los jóvenes y la corresponsabilidad de las comunidades en el control y manejo de los residuos sólidos en el sistema. En particular, porque en estos procesos educativos y de participación se suele contar con dos visiones: de una parte, la institucional, que ve en estos actores un escenario que contribuye al cambio cultural y al «empoderamiento» de las organizaciones sociales, toda vez que presuntamente permite la perspectiva conjunta de las problemáticas y la construcción de soluciones; y, de otra parte, la de las comunidades, que en ocasiones asocian estos procesos de planificación con la imposición de conocimientos y formas de relacionamiento con el territorio por parte las autoridades. Dado que en el marco de estos procesos de planificación no se desarrollan espacios para las formas históricas de conservación, ni de su interacción sostenible con el entorno, ello implica una amenaza a la supervivencia cultural de las poblaciones tradicionales y, consecuentemente, la generación de confrontaciones entre estas últimas y las entidades.

Dicha confrontación entre estas visiones obedece a intereses diversos que no encuentran mecanismos para ser superados dada la falta de un diálogo que permita lograr acuerdos, entender visiones y tener presentes los derechos y alternativas desde una visión integral del territorio. En este contexto, las comunidades del sistema de la CGSM han denunciado que, en la mayoría de estos procesos de concertación alrededor de planes de conservación del patrimonio natural, el diálogo con las autoridades se ha constituido en escenarios de legalización y de imposiciones de medidas, acciones y programas con los que muchas veces no están de acuerdo, lo cual es particularmente dramático si tenemos en cuenta que sus necesidades básicas dependen del ecosistema (salud, recreación, la conformación social, el agua, la alimentación y demás). Al respecto, la experta Sandra Vilardy-Quiroga¹¹ señaló que en un ejercicio participativo realizado en el año 2017 en el marco del proyecto «Los diálogos de la Ciénaga», precisamente se abordó esta temática para identificar las brechas; sin embargo, la problemática aún continúa y las comunidades habitualmente plantean que no son escuchadas por las autoridades. Ello prueba cómo se priorizan los intereses institucionales sobre las perspectivas y realidades locales. También es conveniente mencionar que la administración de la CGSM es compleja, debido a que en ella intervienen varias autoridades ambientales del ámbito nacional y regional, además de las entidades territoriales representadas por los alcaldes municipales y los gobernadores, cada una con sus propios intereses, jurisdicciones y expectativas en el área.

En consecuencia, acuden allí instituciones gubernamentales que han venido desarrollando diversos procesos y demás entidades relacionadas con los territoriales indígenas, conforme al traslape existente con el territorio tradicional y ancestral de la mencionada «Línea Negra». Así las cosas, la voz del Estado son las voces de los trabajadores estatales, contradictorias, desordenadas e ignorantes de los conocimientos locales, por lo cual las comunidades se enfrentan constantemente a medidas amplias, abstractas e injustas. El reclamo de las comunidades coincide con el trabajo de Ulloa (2020), que plantea la existencia de ontologías múltiples y relacionales que, de no ser atendidas, generan conflicto y apuntan a la injusticia ambiental.

Asimismo, hay que detenerse en la incertidumbre que representa la superposición de áreas de salvaguarda en este gran ecosistema en torno a las diferentes estrategias de acción y su dispersión jurídica, dado que los límites legales entre ellas pueden resultar confusos. Esto, en el entendido de que, si bien es claro que se puede trabajar en la elaboración de un plan de manejo bajo los requerimientos legales de la figura internacional humedal Ramsar, esta debe incluir necesariamente las estipulaciones de las otras áreas de protección, de los instrumentos de planificación y de los demás que tengan las otras figuras de protección existentes como, por ejemplo, los planes de ordenación ambiental (entre los que se incluye el POMCA del río Magdalena, los planes de manejo de manglares, la protección de acuíferos, entre otros) y, sin duda, los planes de manejo de las áreas protegidas del SPNN que se encuentren en el área. Dicha situación lleva a que muchas veces los instrumentos no sean implementados materialmente y se generen problemáticas relativas a las estrategias de protección y las actuaciones que se adelantan en esta área por los diferentes actores involucrados.

Ante este panorama, tanto las comunidades como los estudiosos de la zona, entre ellos Vilardy-Quiroga y González-Novoa (2011), refieren el reto existente respecto a la comprensión de la complejidad ecológica y socioeconómica de la ecorregión de la CGSM, los diversos actores que coexisten allí, así como las formas de vida que se han desarrollado a partir de los recursos que este ecosistema provee para lograr un modelo de gestión y protección que concilie las diferentes visiones local, regional, nacional e internacional hacia el cumplimiento de los objetivos de conservación y uso racional de este sistema. Es por ello por lo que resulta imperativo continuar trabajando en proyectos de unificación y coordinación de mecanismos democráticamente construidos, en aras de que las autoridades en esta materia, las entidades territoriales con jurisdicción en esta área y los habitantes del área puedan zonificar de manera armónica su territorio, superando las problemáticas existentes por el traslape de diferentes figuras de protección y la complejidad material que las mismas representan. 

Hacia la planificación estratégica en la Ciénaga Grande de Santa Marta

Teniendo en cuenta que los procesos que se han dado desde la gestión institucional vienen generando diversos instrumentos jurídicos de planificación, que incluyen la elaboración de diferentes planes de manejo, se hace totalmente necesario que estos no solo incluyan los elementos del ambiente, sino que bajo su lectura respondan a procesos de concertación entre las comunidades locales con las autoridades administrativas y a una articulación entre los diferentes niveles y estructuras de administración para la toma de decisiones.

Aunque se evidencia que la normativa contempla estos ejercicios de participación y concertación, se ha evidenciado también que dichos planes han contribuido a la generación de conflictos, dado que se adoptan sin suficientes espacios de participación e incidencia social y no responden a las necesidades de las comunidades que en su mayoría se encuentran conformadas por campesinos y pescadores que realizan actividades de subsistencia y que esperan una mayor presencia institucional, no solo mediante figuras jurídicas de protección del territorio, sino con la promoción de proyectos o iniciativas que posibiliten mejorar sus precarias condiciones de vida. Por eso, se ha llamado la atención en diferentes escenarios sobre la necesidad de diseñar y adoptar medidas urgentes que permitan mantener y conservar el carácter ecológico de este sitio y lograr el uso tradicional del sistema de la Ciénaga, como ha sido señalado en los informes de la Secretaría del Convenio Ramsar. Según el testimonio de Sandra Viladry, el informe de 2017 confirma la grave situación ecológica del sistema e invita al Estado colombiano a inscribir a la Ciénaga en el Registro de Montreux de humedales amenazados. Sin embargo, esto es insuficiente, debido a que las acciones estatales tendientes a conservar esta ecorregión muchas veces se adelantan sin tener en cuenta, como ya hemos dicho, las dinámicas y particularidades de las poblaciones locales.

En ese sentido, es necesario pensar el territorio con elementos adicionales a la conservación, es decir, desde un enfoque integral y de planificación estratégica (que incluya aspectos sociales, culturales, ecológicos, económicos, etc.), ya que precisamente sus pobladores son quienes han garantizado que estas áreas mantengan sus valores naturales, en el marco de la interrelación biocultural desarrollada ancestralmente, y quienes también sufren las afectaciones del patrimonio natural que desde el derecho no son consideradas, como ocurre, por ejemplo, con los cambios de sabor del agua, la calidad de la comida preparada, la contaminación de la pesca y todos aquellos daños derivados que se convierten tan solo en reclamos aislados y no son resueltos por las autoridades. Es imprescindible contar con estrategias desde una planificación estratégica que permitan jurídicamente formular políticas públicas y acciones desde una visión amplia, que involucre diversos criterios (económicos, sociales, culturales, ecológicos, etc.) y permita conseguir superar las limitadas condiciones sociales que afrontan las comunidades presentes, teniendo en cuenta una visión de futuro. De esta manera, la planeación estratégica que involucre acciones concretas para resolver las problemáticas sociales y que respondan a procesos de inclusión de todos los actores e intereses puede convertirse en una herramienta fundamental para la toma de decisiones (González Millán y Rodríguez, 2019). Estas acciones necesarias deben ejercerse de forma colectiva, porque el uso solamente del derecho no es la respuesta adecuada cuando el problema nace de una visión institucional que, como hemos visto, es generadora de confrontaciones. Es decir, es necesario tener en cuenta que un modelo de democracia participativa requiere atender la voz de los ciudadanos y establecer mecanismos participativos inclusivos y equitativos para enfrentar situaciones como las que vive la CGSM. 

Conclusiones

Existen múltiples cuestionamientos referentes a la tensión existente entre las prácticas legales de conservación y planificación del ecosistema de la Ciénaga Grande de Santa Marta, en Colombia, y las expectativas de las comunidades que la habitan. Al respecto, la arquitectura del derecho y de la ciencia está siendo discutida por conocimientos particulares ancestrales y locales que muestran diferentes perspectivas con distintos intereses. Al excluir las formas de relacionamiento tradicional, el constructo legal vigente puede desencadenar afectaciones a los seres humanos y al entorno. Esto supone la necesidad de un replanteamiento epistemológico de lo ambiental, que amplíe el espectro del derecho, incluyendo aspectos como el imperativo del mínimo vital a fin de evitar daños a perpetuidad, además de la incidencia real de todos los actores y sus cosmovisiones. Se debe superar, por lo tanto, el desconocimiento de las necesidades de las personas y su protección constitucional, para preservar lo que se llaman «recursos naturales», toda vez que la conservación debe incluir a la comunidad (y su forma de relacionarse con el medio) en el punto de partida; de lo contrario, y como ha venido ocurriendo, se acentuarán aún más los conflictos ambientales.

Entre las propuestas que posiblemente permitirían aportar soluciones democráticas a las problemáticas planteadas encontramos la planificación estratégica, la cual permitiría el entendimiento entre las diversas herramientas legales existentes y que, hasta ahora, no han respondido a las necesidades de las comunidades sino, todo lo contrario, han hecho aumentar las confrontaciones. Desde un enfoque prospectivo, esta planificación se debería caracterizar por permitir la construcción de herramientas y mecanismos de abajo-arriba (bottom-up), superando el hecho de que muchas decisiones del país se toman desde el nivel central, siendo ajenas a las realidades situadas. Sin embargo, plantear que las soluciones a estas inquietudes se encuentran solo en el derecho es una suposición ingenua, al igual que creer que si el derecho no las plantea como un problema, entonces estas no lo son. Al respecto, y utilizando el ejemplo de la CGSM, este artículo propone que, desde el territorio, se tengan en cuenta los diferentes actores y sus cosmovisiones e intereses para que emerjan las respuestas necesarias –soluciones reales y democráticas– a las problemáticas ambientales y legales, ante lo cual la institucionalidad debe poder responder a esas prerrogativas. Pensar la salida de la problemática como se ha hecho hasta el momento, excluyendo a la comunidad local, es insuficiente ante una realidad ambiental compleja que, claramente, desborda la creación competencial de las normas.

La academia, que suele ser ajena a estos escenarios pero que podría constituirse como un actor importante, tiene mucho que aportar como facilitadora de encuentros y diálogos que permitan conciliar las diferentes visiones del mundo, en busca de soluciones concretas, democráticas e inclusivas que posibiliten superar las tensiones entre los habitantes de la Ciénaga, las herramientas legales de conservación, la institucionalidad y el mantenimiento del ecosistema. Por ello, se hace un llamado a quienes deciden, por ejemplo, a través del derecho –como los jueces y operadores administrativos– para que conjuntamente investiguen e ideen propuestas que superen los límites competenciales de las entidades y ofrezcan soluciones democráticas a las problemáticas, ya que la protección del medio ambiente debe contribuir al bienestar y al disfrute de los derechos, situación urgente que debe asumirse en el ejemplo de la Ciénaga Grande de Santa Marta. 

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Notas:

1- No lo llamaremos «caso» por cuanto tanto las propias comunidades como la academia han rechazado esta denominación, al insistir en que precisamente dichas comunidades no son «objetos» de estudio, ni su vida es un caso, sino que, por el contrario, son un tejido del mundo que merece un trato humano, empático y no desconectado de la realidad y el sufrimiento que padecen.

2- Para más información, véase Convención Ramsar sobre los humedales: https://www.ramsar.org/es

3- Como la participación en la mesa para la Ciénaga, el trabajo de campo con comunidades y algunos escenarios estatales de diálogo.

4- De acuerdo con el reporte de Global Witness (2021), Colombia se ubica como el primer país a nivel mundial con mayor número de líderes ambientales asesinados en el año 2020.

5- Agrupa al conjunto de áreas protegidas, actores sociales y estrategias e instrumentos de gestión que las articulan, para contribuir como un todo al cumplimiento de los objetivos de conservación del país.

6- Reciben esta denominación aquellos ecosistemas que suministran bienes o servicios a las comunidades humanas imprescindibles para satisfacer algunas necesidades básicas. Véase Gómez-Rey et al. (2017).

7- Territorio ancestral de los pueblos Arhuaco, Kogui, Wiwa y Kankuamo de la Sierra Nevada de Santa Marta, expresado en el sistema de espacios sagrados de la «Línea Negra-Sheshiza». Para más información, véanse: Mora-Rodríguez et al. (2010) y Rodríguez (2017).

8- La Ciénaga pasó a ser de color gris, reflejando el ecocidio que se ocasionó y afectó la vida en todas sus formas de la zona.

9- Se ha documentado la existencia de conflictos relacionados con la contaminación, colmatación y sedimentación, que incrementan la salinidad y la temperatura de las aguas; la ocupación de la tierra en la parte continental y costera y la pobreza extrema de las poblaciones que habitan allí, la cual agudiza el deterioro del ecosistema, la intromisión de prácticas pesqueras y agrícolas lesivas y la simbiosis cultural de estas comunidades (PNNC, 2020).

10- Destacamos en este sentido la Acción Popular n.º 47001-23-31-000-2011-00141-01, fallada el 12 de diciembre de 2019 por el Consejo de Estado.

11- Entrevista realizada en Bogotá en 2021.

Palabras clave:  conflictos ambientales, Ciénaga Grande de Santa Marta, áreas protegidas, derechos humanos, Colombia

Cómo citar este artículo: Gómez Rey, Andrés; Rodríguez, Gloria Amparo; Henao Mera, Álvaro José. «Derecho y conflictos ambientales: la situación en la Ciénega Grande de Santa Marta en Colombia». Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.º 130 (abril de 2022), p. 97-117 DOI: doi.org/10.24241/rcai.2022.130.1.97

Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.º 130, p. 97-117
Cuatrimestral (enero-abril 2022)
ISSN:1133-6595 | E-ISSN:2013-035X
DOI: https://doi.org/10.24241/rcai.2022.130.1.97

Fecha de recepción: 22.09.21 ; Fecha de aceptación: 20.01.22