Del terrorismo al extremismo: las políticas de prevención del extremismo violento en Europa

Alice Martini, profesora colaboradora asistente, Universidad Pontificia Comillas (Madrid). amartini@comillas.edu. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-0513-4422

Laura Fernández de Mosteyrín, profesora ayudante doctora, Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED). laura.fernandezm@poli.uned.es  ORCID: https://orcid.org/0000-0002-6040-2832

Este artículo analiza la evolución del paradigma de la estrategia antiterrorista y su manifestación más reciente en Europa: las políticas de prevención del extremismo violento (PEV). A través de una amplia revisión de la literatura que evalúa la PEV a nivel europeo, este artículo se centra en las principales consecuencias políticas y sociales de estas políticas, tal y como están siendo descritas en la literatura académica. La PEV, al centrarse en elementos abstractos e ideológicos –el extremismo– y poner el foco en las ideologías relacionadas con este, da como resultado una política de prevención que penetra y securitiza esferas sociales, domésticas y privadas, al tiempo que incorpora nuevos actores relacionados con la seguridad. Como se mostrará, esta lógica resulta problemática y, en algunos casos, contraproducente.  

Bajo el impulso dado a las políticas antiterroristas después del 11-S, las últimas dos décadas han visto florecer y sofisticarse las estrategias para combatir y prevenir el terrorismo y el extremismo. En este período se han formado consensos colectivos globales inéditos en la historia occidental contemporánea y se han desarrollado instituciones, normas y prácticas de ámbito internacional, global y doméstico en la gran mayoría de países del mundo (Martini, 2021). En un proceso de expansión y dilatación de las definiciones y referentes del terrorismo hacia los conceptos de radicalización y extremismo y de su respuesta, las políticas para combatir el extremismo violento (CEV) y para la prevención del extremismo violento (PEV) se han convertido hoy en una fuerza globalizadora¹. Sintomático de la evolución del antiterrorismo desde 2014, la PEV se ha priorizado en muchos países del mundo, transponiendo el enfoque de la prevención sobre contextos nacionales singulares en la Unión Europea (UE) (Martini et al., 2020), incluyendo España (Cano Paños, 2018; Fernández de Mosteyrín y Limón López, 2017).

Este artículo contribuye al debate abierto en este espacio respondiendo a algunas de las preguntas que lo recorren: ¿son las políticas PEV y CEV un pilar de la política antiterrorista o constituyen un nuevo paradigma de acción contra el extremismo? Argumentamos que las políticas PEV son la versión dilatada, extendida y contextualizada de las políticas antiterroristas en una tercera etapa de la guerra contra el terrorismo², así como el resultado del giro preventivo al que esta dio lugar. Son una versión dilatada porque van más allá del acto de violencia para enfocarse en el discurso; no reaccionan, sino que anticipan. Son, asimismo, una versión extendida porque, más allá de la prevención de las agencias de seguridad, de los operadores de la justicia o de los aparatos militares en algunos países, estas políticas tienen vocación de movilizar a la sociedad. Y son contextuales en la medida en la que surgen inicialmente por la necesidad de anticipar la violencia religiosa, pero, en los últimos años, también por afrontar el desafío de adaptarse a otras formas emergentes de extremismo y violencia.

Lejos de examinar políticas PEV específicas, este artículo se centra en cómo el paradigma PEV amplía lo que se entiende por antiterrorismo/contraterrorismo a partir de lógicas anticipatorias y preventivas, y examina esta expansión y sus prácticas. El trabajo se construye sobre un examen exhaustivo de la literatura reciente dirigida a evaluar prácticas PEV. Más que en la literatura que formula o mejora modelos de prevención, el interés se dirige a estudios que aportan evidencia sobre sus impactos sociales y políticos. Por un lado, hay acuerdo en que un enfoque estrictamente policial (y más aún militar) no es deseable ni eficaz contra el terrorismo. Sin embargo, por otro lado, una aproximación que moviliza lo social desde la dimensión exclusivamente culturalista, centrada en ideas y valores, también plantea problemas. Y es que, como mostrará este artículo, la implementación de medidas PEV tiene consecuencias sociopolíticas problemáticas y, en algunos casos, también contraproducentes, como la discriminación y estigmatización de comunidades musulmanas e individuos racializados, o la despolitización y alienación de jóvenes en algunos países. Basándonos en la literatura, argumentamos que el paradigma vigente de lucha contra el terrorismo presenta algunas debilidades. Nuestro fin último es señalar estas debilidades y producir un análisis de la PEV con el fin de mejorar nuestro conocimiento de unas políticas que están aún en formulación y escasamente implementadas en España, en comparación con otros países de su entorno³. 

Así, tras un breve excursus sobre la evolución del antiterrorismo y una reflexión metodológica, ilustraremos los principales cambios que comporta la PEV y señalaremos sus consecuencias sociales y políticas: en primer lugar, abordaremos una crítica paradigmática que subyace a numerosos estudios de los últimos años; en segundo lugar, examinaremos la naturaleza securitaria de los diagnósticos de las políticas y los problemas que plantea la determinación del riesgo; en tercer lugar, analizaremos los ámbitos institucionales y los actores a través de los que se implementan las políticas PEV, para abordar los nuevos espacios y actores que ha generado la PEV, así como la categoría de la resiliencia.

La principal conclusión de nuestro trabajo es que, si bien las estrategias policiales y judiciales que luchan contra el terrorismo siguen siendo un elemento fundamental en la política antiterrorista, la evolución de esta en las dos últimas décadas muestra un proceso de expansión de comportamientos entendidos como amenaza; una anticipación del momento de la intervención (del acto al discurso), una expansión de los actores llamados a la prevención (de lo estatal a lo social) y una individualización del riesgo (centrado en individuos y comunidades sospechosas). La literatura examinada permite trazar el mapa de las dinámicas señaladas y arroja luz sobre un proceso de gran interés sociopolítico, al tiempo que muestra las lagunas que el nuevo paradigma enfrenta y sobre las que conviene trabajar para su adaptación a nuevas formas de extremismo y violencia. 

La evolución del paradigma: del antiterrorismo a la prevención del extremismo

La preocupación por el extremismo y la ideología que sostienen las acciones terroristas siempre ha estado en la base de las estrategias antiterroristas (Martini, 2021), pero fue con la constatación de la existencia de procesos de radicalización domésticos cuando el extremismo se convirtió en el corazón explicativo de las acciones terroristas (Fernández de Mosteyrín y Limón López, 2017). Los ataques ocurridos en suelo europeo a mediados de los años 2000 desafiaron las explicaciones dominantes de los procesos que operan para convertir en terroristas a individuos occidentalizados. Subyacía la idea de que lo que ocurre en esa caja negra de la radicalización era un proceso individual y patológico, idea que se reforzaría a partir de 2014 cuando el antiterrorismo se replantea globalmente ante la emergencia de Estado Islámico y la radicalización de jóvenes en todo el mundo. El antiterrorismo se consolida en ese momento en el espacio individual y de los procesos de radicalización entendidos como conducentes a la violencia (Martini et al., 2020).

Las medidas antiterroristas se centraron en los procesos de radicalización, entendidos como un fenómeno que se puede abortar a través de la neutralización de las ideas que conducen a la radicalización (Schmid, 2013 y 2014; Neumann, 2013). Los principales programas antiterroristas internacionales, regionales y locales priorizaron el pilar de la prevención de la radicalización y del extremismo (Martini et al., 2020). Esto supuso la ampliación, dilatación y extensión del antiterrorismo, al poner el foco no en las manifestaciones de violencia, sino en su anticipación a través de la detección de signos de radicalización ideológica (Baker-Beall et al., 2015). El antiterrorismo entraba, así, en el espacio precriminal (Heath-Kelly, 2017b) y la prevención se convertía en su concepto y práctica claves, cambiando el ámbito de su implementación. Efectivamente, la PEV va más allá del ámbito tradicional de la seguridad y entra en el terreno de lo social, a través de la penetración de nuevos espacios y la movilización y reclutamiento de nuevos actores. Todo ello ha generado cambios en las lógicas de seguridad que se problematizarán en la segunda parte del artículo. 

Metodología

Nuestra problematización de la implementación de la PEV se basa en una revisión de la literatura académica producida en los últimos años sobre sus impactos sociopolíticos en Europa. Los 166 trabajos examinados son el resultado de una búsqueda en Web of Science de Clarivate Analytics a través de los términos clave «extremism», «PVE», «CVE» (por sus siglas en inglés) y «radicalisation/radicalization». Adoptamos un filtro ulterior de áreas de conocimiento –específicamente, relaciones internacionales, ciencias políticas, antropología, psicología social, educación– y temporal (2005-2020)⁴. Nos centramos en los trabajos que diagnostican y analizan a fondo el impacto y las consecuencias políticas y sociales de la PEV, filtrándolos a través de este criterio. Además, en el análisis de los artículos pusimos el foco en identificar el diagnóstico del problema, las evidencias aportadas y la crítica de dichas políticas y programas. 

La crítica paradigmática: del terrorismo al extremismo

Bajo esta categoría hemos incluido trabajos que examinan el alcance conceptual y general del paradigma PEV, en relación con sus referentes anteriores (prevención de la radicalización y prevención policial del terrorismo). Son trabajos que tienen un marcado corte interdisciplinar que va desde las relaciones internacionales, la sociología y la criminología (Abbas, 2019), a la antropología o las ciencias políticas (Pantucci, 2010), pero también aportaciones que provienen del campo de la sociedad civil (Kundnani, 2012; Qureshi, 2015; Institute of Race Relations, 2010). Aunque hay excepciones (Webber, 2016), más que trabajos empíricos, priman los argumentos conceptuales, la deconstrucción de conceptos, las genealogías y puestas en contexto de estos, y la mayor parte de ellos provienen de los estudios críticos de seguridad y terrorismo, un campo de linaje teórico foucaultiano y cuyo referente epistemológico es el constructivismo. Aunque la búsqueda arrojó también trabajos que estudian casos de otros países y estrategias europeas en sentido amplio (Korn, 2016; Cano Paños, 2018), la mayor parte de la literatura analiza el caso del Reino Unido, en lo específico la estrategia CONTEST y, particularmente, su pilar Prevent⁵ (Qureshi, 2015; Stevens, 2011; Pantucci, 2010; Institute of Race Relations, 2010; Richards, 2015; Ragazzi, 2016; Lowe, 2017; Mythen et al., 2019; Abbas, 2019; Boukalas, 2019; Skoczylis y Andrews, 2020), una constatación que refuerza la idea de que hay un paradigma con ejes consensuados y que se traspone de un contexto a otro⁶.

Los análisis evolucionan cronológicamente de la mano del paradigma y su viaje conceptual. Como señala la literatura, los problemas que emergen al analizar de cerca la PEV son, entre otros, los siguientes:

-       La falta de claridad conceptual de los términos empleados y la dificultad que comporta en términos de implementación de la PEV. Esta se presenta con un vocabulario que confunde la prevención de la violencia, la prevención del extremismo y la promoción de valores o la cohesión comunitaria (Kundnani, 2012; Richards, 2015; Lowe, 2017).

-       Los riesgos para la vulneración de derechos civiles e, incluso, para la erosión de la democracia a nivel local (Institute of Race Relations, 2010; Pantucci, 2010; Boukalas, 2019; Webber, 2016).

-       La falta de transparencia y rendición de cuentas, puesto que no solo es difícil para el ciudadano medio y para el investigador conocer cómo funciona dicha política, sino que la rendición de cuentas, cuando existe, es superficial (Institute of Race Relations, 2010).

-       La estigmatización de comunidades sospechosas (en concreto, las comunidades musulmanas) y de problemas sociales que se descifran en clave de seguridad, así como los efectos discriminatorios del lenguaje del extremismo en individuos y poblaciones de origen musulmán (Kundnani, 2012; Qureshi, 2015; Abbas, 2019; Institute of Race Relations, 2010; Thomas, 2009). Ello se revela problemático por su efecto discriminatorio, lo que crea actitudes defensivas y de rechazo en el seno de las comunidades musulmanas y de resentimiento en las clases obreras blancas (Thomas, 2009: 282).

-       Y, con su evolución, dilatación y ampliación, la securitización de la política social y la movilización de instituciones de protección social bajo la lógica de la seguridad y del control (Ragazzi, 2016; Mythen et al., 2017). En esta misma línea, y más recientemente, se ha examinado Prevent como una forma de gestión «pacificadora» neoliberal del Estado (Skoczylis y Andrews, 2020; Mythen et al., 2017; Boukalas, 2019; Abbas, 2019). 

De la seguridad al riesgo y de la comunidad al individuo

Si bien la primera parte de la «guerra contra el terror» se basó sobre todo en la respuesta policial y militar frente al terrorismo, como heredera de la lógica de la anticipación (pre-emption), la PEV se sustenta en su prevención y detección. Por ello, en los últimos años la categoría de riesgo ha cobrado una importancia mayor, a pesar de las críticas que ha recibido por su carácter ambiguo e indeterminado. Como en el campo del delito, asistimos a la emergencia de una gestión actuarial en la que el problema no es ya la acción en sí, sino la medición algorítmica de su anticipación y la formulación clara de indicadores que permitan aclarar en qué medida un individuo es suficientemente reconocible como portador de riesgo.

Como los indicadores no son suficientemente obvios, estos deben ser interpretados, lo que deja espacio a la subjetividad o al prejuicio (Pettinger, 2020a y 2020b; Dresser, 2019; Van de Weert y Eijkman, 2019). A nivel práctico, además, a menudo esto genera desacuerdos entre operadores (Onursal y Kirkpatrick, 2019), ya que la lógica algorítmica normaliza de una manera muy problemática la sospecha de comportamientos cotidianos (Heath-Kelly, 2017a) y da lugar cada vez más a una securitización de muchos sectores de la sociedad. Por todo ello, los programas PEV incluyen la formulación de herramientas de detección de riesgo que se construyen sobre los dominios del compromiso/implicación, la intención y la capacidad (Augestad Knudsen, 2021). Asimismo, empieza a emerger una lógica epidemiológica de mapeo biopolítico para la protección de población vulnerable (a la radicalización e ideas tóxicas), que profundiza en la individualización y la patologización de la radicalización y el extremismo (Heath-Kelly, 2017a) y que, en último extremo, despolitiza cualquier forma de conflicto, securitizando cada vez más la esfera social. 

Por otro lado, desde los atentados de Madrid (2004) y Londres (2005), el antiterrorismo se centró en la reformulación de políticas de multiculturalismo (Brighton, 2007), siendo algunos países pioneros, como evidencia la literatura sobre los casos del Reino Unido (Briggs, 2010; Spalek y Weeks, 2017; Ali, 2020; Silverman, 2017), Dinamarca (Lindekilde, 2012), los Países Bajos y Alemania (Vermeulen, 2014; Aiello et al., 2018; Puigvert et al., 2020). El giro mencionado privilegió el ámbito comunitario para la implementación de las estrategias PEV; ampliando los espacios de intervención al nivel municipal, el ámbito privado e incluso el doméstico, así como la incorporación de actores clave y redes de la sociedad civil para la detección temprana de signos de radicalización (Spalek y Weeks, 2017; Silverman, 2017). En distintos países se han desarrollado programas comunitarios cuyos objetivos son, por un lado, la contribución de las organizaciones musulmanas en la detección dentro de sus comunidades y, por el otro, la estimulación de resiliencia (empoderamiento, alianzas estratégicas, contranarrativas, privilegio de voces moderadas, etc.) frente a la radicalización y los mensajes extremistas (Briggs, 2010; Spalek y Weeks, 2017; Ali, 2020; Silverman, 2017). De nuevo, prima el caso dle Reino Unido y su estrategia de CONTEST (pilares PURSUE y Prevent), siendo este país el caso paradigmático.

De hecho, la conclusión compartida por los estudios examinados es el foco de estas políticas, más o menos institucionalizadas, en las comunidades musulmanas en general, y no sobre individuos concretos; una dinámica que ha llevado a la construcción de comunidades sospechosas, con posibles efectos paradójicos (Vermeulen, 2014). Dado que la prevención de la discriminación racial está bien enfatizada en la literatura (Ali, 2020), el enfoque de sospecha, exclusión y marginación puede redundar en la generación de un caldo de cultivo favorable al reclutamiento (Vermeulen, 2014; Taylor, 2020).

Las estrategias PEV se centran en dos subgrupos diferenciados. Por un lado, securitizan a la categoría de los jóvenes, al considerar el aumento de jóvenes que se unen a grupos extremistas de diferentes ideologías, y al limitar los espacios en los que se pueden expresar ideas políticas sin autocensura (Aiello et al., 2018; Puigvert et al., 2020). Por el otro lado, a través de las iniciativas de empoderamiento, se dirigen a las mujeres musulmanas, cuyas voces moderadas en cuanto que actores claves (gatekeepers) pueden ser privilegiadas para reforzar la resiliencia en sus comunidades. No obstante, también se ha señalado la fuerza despolitizadora sobre las mujeres que ello conlleva, en la medida en que son construidas como sujetos que quedan fuera de la PEV por considerarse no susceptibles a la radicalización (Rashid, 2016).

Finalmente, la implementación de la PEV en comunidades sospechosas revela rasgos de gubernamentalidad que, más que empoderarlos, gobiernan los comportamientos y la autopercepción de individuos de riesgo dando forma a los sujetos (Altermark y Nilsson, 2018). Como argumenta Lindekilde (2012) a partir del caso danés, la PEV, a través del apoyo individual, la información, el conocimiento, el empoderamiento, la vigilancia, la intervención y la antidiscriminación, pretende prevenir la radicalización disciplinando individuos proclives a la violencia en ciudadanos activos y liberales. 

Individualización: vulnerabilidad ante el riesgo de extremismo

Centrándose sobre todo en Prevent, aunque con excepciones significativas (Morgades-Bamba et al., 2020), la literatura enfatiza la individualización progresiva que comporta la PEV, que pasa de centrarse en las comunidades sospechosas a hacerlo en los individuos. Esto ocurre a través de discursos biopolíticos de «protección de vulnerables» (Heath-Kelly, 2017a). A pesar de que este giro dilate la PEV a «todos los cuerpos» vulnerables a la contaminación del extremismo, la mayoría de las comunicaciones a la policía son sobre cuerpos racializados (ibídem, 2017b: 300). Heath-Kelly (2013: 397) argumenta que aquí radica la naturaleza performativa y productiva de la PEV, al construir «individuos en riesgo de estar en riesgo».

Por lo tanto, y como señala la literatura, el lenguaje de la vulnerabilidad patologiza ideologías políticas con una fuerza despolitizadora que oculta el hecho de que el terrorismo «implica la perpetración de actos calculados y racionales de violencia» (Richards, 2015: 373), securitizando el derecho a disentir en las comunidades musulmanas (Heath-Kelly, 2013; O’Donnell, 2016; Younis, 2020). Además, la individualización de la responsabilidad permite la implementación de técnicas de gubernamentabilidad que tienen como objetivo la adaptación de los sujetos al sistema neoliberal (Skoczylis y Andrews, 2020) a través de programas fuera de las instituciones antiterroristas y en el marco más amplio de relaciones Estado/ciudadanía (Elshimi ,2015). En conjunto, como plantean Boukalas (2019) y Abbas (2019), la PEV constituye una fuerte intervención del Estado en la sociedad que comporta la formación de subjetividades políticas no liberales, corregidas a liberales. 

Rehabilitación y desradicalización

De esta manera, entramos en la lógica de la individualización que se inscribe en las prácticas de rehabilitación, desradicalización o desistimiento. Al respecto, los estudios empíricos, de carácter más sociológico, se centran en países donde estas políticas están más avanzadas –como en el Reino Unido y los Países Bajos–, enfocando los nuevos actores de la PEV: agentes de desradicalización (Pettinger, 2020a; Elshimi, 2015), mentores de juventud, trabajadores sociales y funcionarios de primera línea (Van de Weert y Eijkman, 2019 y 2020). Estos trabajos se mueven en dos críticas fundamentales: por un lado, el carácter político y también subjetivo –y en todo caso problemático– de la PEV, que dificulta la implementación. Por el otro lado, y en línea con la subjetividad, la falta de claridad conceptual y de guías, así como de evaluaciones basadas en la evidencia sobre la efectividad de estos programas (Gielen, 2018; Pettinger, 2020a; Elshimi, 2015; Van de Weert y Eijkman, 2019 y 2020). En general, esto se debe a la dificultad de elaborar perfiles de terroristas potenciales o reales, que capten la transformación que los individuos experimentan al incorporase a la actividad efectiva (Bjørgo, 2011: 277), o perfiles de salida de la violencia (Gielen, 2018) para elaborar directrices de implementación de programas de desradicalización.

Un problema añadido señalado por la literatura es que la desradicalización se desarrolla en el campo de lo precriminal y fuera del sistema de justicia, se centra en individuos que aún no han cometido un delito (Elshimi, 2015), y está orientada no solo a prisiones, sino al ámbito de lo social y, en concreto, a jóvenes individuales (ibídem). Como enfatiza Pettinger (2020), la falta de un marco conceptual claro sitúa estas intervenciones en un espacio en el que la lógica de prevención del riesgo se entrecruza con la lógica del «futuro desconocido» (Van de Weert y Eijkman, 2019; 2020), haciendo la implementación de la PEV muy problemática. Los programas de desradicalización –como, por ejemplo, CHANNEL– funcionan con una lógica algorítmica que categoriza el «riesgo imaginado», normalizando la sospecha de comportamientos cotidianos, precisamente porque están pensados para «el peor de los escenarios» (Pettinger, 2020). Los operadores transforman y negocian lo desconocido en conocible a través de la búsqueda de indicadores (Pettinger, 2020; Van de Weert y Eijkman, 2019 y 2020), un proceso político en el que, al intentar detectar individuos vulnerables, los hace visibles como sujetos amenazantes; y ello tiene consecuencias políticas para la expresión de determinadas identidades (Martin, 2018). 

Nuevos espacios y actores en la prevención del extremismo

En este giro de lo comunitario a lo individual, la literatura también se centra, en buena medida, en nuevos ámbitos de prevención de los que emergen nuevos actores que exceden a los operadores clásicos del antiterrorismo; entre ellos, los jóvenes y la sociedad civil son especialmente visibles⁷.

Internet y redes sociales

Las estrategias PEV también se centran en las redes sociales, plataformas digitales y posibles canales para la difusión de ideas y narrativas extremistas; canales de financiación, gestión operativa, reclutamiento y acciones de ciberterrorismo (Ganesh y Bright, 2020; Argomaniz, 2015). Inicialmente, la respuesta conjunta de la UE se encaminó en la mejora de las infraestructuras de comunicación (Argomaniz, 2015: 250), pero en los últimos años, la PEV se está orientando más al campo de la «comunicación estratégica» y la moderación de contenido: cómo reducir la exposición de las audiencias a narrativas extremistas, manteniendo a estas en los márgenes y, a la vez, preservando el derecho a la libertad de expresión (Ganesh y Bright, 2020: 6; Mott, 2019: 206). Estas estrategias se ponen en marcha en el espacio virtual, donde también se evidencia la colaboración intersectorial entre actores no solo gubernamentales (agencias policiales) sino también think tanks, organizaciones de la sociedad civil y proveedores de Internet y sector privado en general. 

Prisiones

Las prisiones como espacios de radicalización son el campo donde posiblemente hay menos cambios en términos de estrategias antiterroristas. Los estudios muestran que se trata de un ámbito institucional y que se sabe poco sobre cómo se están implementando prácticas preventivas, aunque es interesante que haya estudios sobre experiencias pasadas en Irlanda del Norte para evidenciar su naturaleza contraproducente en la prevención del extremismo (Butler, 2020) y sobre el hecho de que algunas prisiones son contextos favorables a una mayor radicalización (Trujillo et al., 2009). El tema de las prisiones emerge, sin duda, como una de las lagunas más significativas en la literatura, aunque cabe destacar que es la categoría donde con más fuerza emerge el estudio del caso de España. 

Escuelas y sistema educativo

El sistema educativo es un ámbito institucional especialmente penetrado por estrategias de prevención del extremismo violento en distintos países (Sukarieh y Tannock, 2016; O’Donnell, 2016; Miah, 2012); especialmente en las universidades (Durodie, 2016). El programa Prevent ha sido pionero en poner en marcha el «deber de prevenir» en el sector público. Lo han implementado Dinamarca (Parker et al.,2020), Suecia (Mattsson y Säljö, 2018), Noruega (Sjøen y Mattsson, 2020), Francia (Sukarieh y Tannock, 2016: 22) y también España (Pano Caños, 2018). Las investigaciones en esta línea se basan en trabajos de campo con funcionarios de primera línea (profesores/as y maestros/as) (Lakhani, 2020; Spiller et al., 2018; Sjøen y Mattsson, 2020) y, algo menos, con estudiantes (Jerome y Elwick, 2019; McGlynn y McDaid, 2019; Kyriacou et al., 2017). Los trabajos se han llevado a cabo desde disciplinas como las relaciones internacionales, la sociología, la política social y la educación, lo que evidencia que su estudio está siendo problematizado en distintos campos.

En conjunto, la literatura muestra una preocupación por la falta de claridad de conceptos y de objetivos, así como por el riesgo de vulneración de los derechos humanos en el ámbito escolar, incluido el derecho de los padres a educar a sus hijos en su religión (Hill, 2019), así como la estigmatización de la población musulmana (Durodie, 2016; Piasecka, 2019). La literatura señala cómo las fusiones escolares entre población minoritaria y mayoritaria por parte de los gobiernos locales –entre las primeras medidas puestas en marcha en el Reino Unido– alimentaron la reacción de la clase obrera blanca (Miah, 2012), lo que abrió el espacio a una polarización creciente. A pesar del carácter controvertido de conceptos como extremismo, la PEV está movilizando a los educadores como nuevos actores e informantes de la seguridad (Davies, 2016) dentro de los programas Prevent y CHANNEL. Ello da lugar a redes informales de comunicación que incluyen, por un lado, a los responsables de las instituciones educativas y de los servicios sociales y, por el otro, a la Policía o los ayuntamientos (Lakhani, 2020).  

Los educadores tienen el «deber de prevenir» (identificar y reportar estudiantes) con efectos de control, despolitización y securitización de sujetos (O’Donnell, 2016). Si, al principio, la literatura señalaba resistencia en el modo en que el profesorado entendía este nuevo rol (Spiller et al., 2018), los estudios más recientes evidencian una aceptación progresiva (Busher et al., 2019). Además, hay trabajos comparativos entre el Reino Unido y Dinamarca que señalan que el profesorado reconoce los signos de radicalización –y, por lo tanto, mostrarían la efectividad de la PEV–. Ello desafiaría el argumento de otros estudios sobre cómo opera la subjetividad y el contexto en la detección de la radicalización (Parker et al., 2020).

En general, la securitización de los espacios educativos produce experiencias de miedo y ansiedad, tanto en el alumnado como entre el profesorado, a la hora de hablar de determinadas cuestiones en el aula. Esto pone en cuestión las bases de la educación y de la construcción del pensamiento crítico, ya que limita la agencia y la autonomía de la juventud (Sjøen y Mattsson, 2020: 218) y neutraliza la posibilidad de entender y discutir temas sensibles, como el terrorismo y el extremismo, sobre los que conviene aprender a argumentar y desafiar (Bryan, 2017; Ramsay, 2017). Asimismo, la vigilancia y la identificación de los jóvenes musulmanes como individuos enriesgo llevan a prácticas de autocensura y desafección política (Scott-Baumann, 2017; Kyriacou et al., 2017); lo que viene reforzado por casos de falsos reportes en el Reino Unido, por ejemplo, que han evidenciado el daño que la vigilancia causa en niños menores, cuyas consecuencias son negativas respecto a las percepciones de los jóvenes de origen musulmán sobre la oportunidad y la eficacia de Prevent (Kyriacou et al., 2017).

Así, la educación queda injustamente subordinada a la seguridad (O’Donnell, 2017), rompiendo los pilares de la tradición educativa europea (Sukarieh y Tannock, 2016: 22) y desafiando la concepción de la educación como instrumento de cambio social. Este enfoque obstaculiza, además, prácticas educativas como, por ejemplo, el debate crítico en clase de conceptos controvertidos, que son de vital importancia para afrontar los retos sociales contemporáneos (Mattsson y Säljö, 2018) y desactiva la implicación política de los jóvenes. Además, en ese esfuerzo de «integración de valores» liberales y nacionales que se busca bajo el paraguas general Prevent, los valores democráticos lo son todo, a la vez que se niega la capacidad de desafiar ideas, un elemento integral de la práctica democrática (Wolton, 2017). 

Sistemas de salud y protección 

En sus manifestaciones más avanzadas, como en el pionero Reino Unido, la PEV ha involucrado en la detección temprana del extremismo también a los profesionales de primera línea de la salud, a fin de detectar posibles señales al respecto (Augestad Knudsen, 2021; Younis, 2020). La literatura, que en este caso se ancla empíricamente en entrevistas con agentes y funcionarios que están al frente del cuidado de personas vulnerables (safeguarding), demuestra que la prevención ha entrado en el sistema estatal de salud británico (NHS, National Health Service) incorporando, a través de cursos de formación para la detección y comunicación de la radicalización, a optometristas, dentistas, personal médico y de enfermería (Heath-Kelly, 2017a), etc. La vigilancia de poblaciones enteras bajo lógicas actuariales implementa la práctica antiterrorista también en el campo del «bienestar y del cuidado» (Heath-Kelly y Strausz, 2018; Augestad Knudsen, 2021), securitizando espacios del Estado de bienestar y movilizando actores externos al de la seguridad tradicional. 

Sociedades resilientes, individuos resilientes

La resiliencia es un tropo de la formulación, la retórica y el despliegue de las políticas PEV, y se basa en una lógica que bascula entre las sociedades resilientes y los individuos resilientes (Stephens y Sieckelinck, 2020). La idea remite al junco que se dobla a fin de no ser quebrado ante la tensión, volviendo siempre a su posición original. En alguna medida, la resiliencia es el opuesto de la radicalización, entendiéndose, de manera hegemónica, como un escudo que, además de a las agencias de seguridad y los proveedores de Internet, empodera a las sociedades y los individuos frente a ideologías tóxicas; un escudo necesario para que las democracias sean capaces de promover valores democráticos.

Si bien la connotación positiva de la resiliencia se centra en las fortalezas sociales o individuales, su conceptualización general es normativa, y su práctica prescribe un modelo de ciudadanía que se adapta y acepta la adversidad, más que un agente que puede aspirar a la transformación social (Stephens y Sieckelinck, 2020). A partir de estudios multinivel (internacional, nacional, municipal), y centrados sobre todo en el Reino Unido, los Países Bajos, Bélgica y Canadá, los análisis de su aplicación a las políticas PEV señalan que esta acaba llevando a la securitización del dominio de lo social en relación con el antiterrorismo (por ejemplo, en los sistemas educativo, sanitario y, en general, de protección social). Además de los mecanismos de detección temprana reseñados previamente, bajo la PEV se desarrollan proyectos de formación e intervención para la construcción de resiliencia (empoderamiento, voces privilegiadas, narrativas de moderación) a través de la constitución de comunidades cohesionadas y la intervención de la sociedad civil. Sin embargo, contar con las organizaciones de la sociedad civil, cuando se recurre a categorías vagas y estigmatizantes para las propias comunidades, rompe un elemento fundamental de la cultura política, esto es, la confianza, y dificulta la cooperación (Choudhury, 2017). Al mismo tiempo, como argumenta Gøtzsche-Astrup (2019) examinando el caso danés, hacer de las comunidades un actor de prevención –y objetivo de la política– divide y polariza la sociedad.

Aunque la resiliencia se basa también en la necesidad de disponer de capital social y crear lazos y puentes entre comunidades, la literatura evidencia cómo su lógica se centra, sobre todo, en la promoción y adopción de valores (en el caso británico, en la promoción de los British values), asumiendo la ausencia de estos. Poniendo de manifiesto los límites de estos planteamientos, se ha demostrado empíricamente que los niveles de apoyo a dichos valores eran suficientemente altos entre los jóvenes universitarios sin diferenciación de etnia (Janmaat, 2018); una constatación que desafía la eficacia o la necesidad de programas específicos de promoción de valores, frente a un clima abierto para la discusión política.

Además del nivel comunitario, el marco de la resiliencia se aplica también a lo individual; en concreto, al sector de jóvenes en riesgo de radicalización. Ello ha sido ampliamente debatido, quizá porque no se trata de estudiar a los jóvenes per se, sino de estudiar con ellos y trabajar en la línea de crear espacios de diálogo a nivel microsocial para prevenir el extremismo (Puigvert et al., 2020; Aiello et al., 2018) y eludir así los efectos estigmatizadores y alienantes descritos. La pregunta es, quizá, si no es más adecuado, frente a la detección de riesgo, la creación de un marco de respuesta que reconozca a la comunidad y los individuos como actores políticos que, más que «protegerse de ideologías» tóxicas, requieren recursos y canales para desafiar la violencia, la discriminación y la injusticia, ya venga del Estado o de actores no estatales (Stephens y Sieckelinck, 2020). 

Conclusiones

Este artículo discute la evolución del paradigma antiterrorista en Europa y su manifestación más reciente: las políticas de prevención del extremismo violento (PEV), señalando sus principales consecuencias allí donde estas se han implementado. Ello se ha llevado a cabo a partir de una revisión de literatura científica y tratando de evidenciar, por un lado, las consecuencias sociopolíticas de los programas que se aplican bajo dicho paradigma y, por el otro, la problematización de dichas consecuencias. De este modo, a partir del análisis de la literatura que evalúa críticamente las políticas PEV, se han podido señalar los grandes cambios que se están produciendo en el antiterrorismo en la última década, así como los desafíos de la política contemporánea de prevención del extremismo violento, teniendo en cuenta que los países desarrollan dichas políticas a distintas velocidades, en contextos sociopolíticos singulares y volátiles, y con fuentes de amenaza también cambiantes.

Una primera conclusión es que se puede hablar de una evolución hacia la prevención de la radicalización y la prevención del extremismo, la cual representa una dilatación y expansión del antiterrorismo, al priorizar los comportamientos y las ideas por encima del acto violento en sí. Los programas que conforman el núcleo duro de la PEV prescriben intervenciones en el ámbito precriminal, es decir, en el espacio ideológico que potencialmente antecede a la violencia, y funcionan a través de una lógica securitizadora y de cálculo del riesgo. Este giro resulta problemático, ya que conlleva la creciente tendencia a actuar antes de los hechos consumados, en una esfera muy abstracta, donde es necesaria mucha especulación –que puede resultar en discriminación–. En la medida en que no se trabaja con definiciones ni indicadores claros, y teniendo en cuenta que las fuentes de extremismo pueden ser diversas, esta dilatación puede ser desde contraproducente en algunos casos hasta inútil en otros.

Una segunda conclusión se refiere a la práctica de la acción preventiva en el espacio precriminal, en el campo abstracto de las ideas, ya que ello ha conducido a la intervención en los espacios sociales. Aunque implementada de manera diferente en cada contexto, las lógicas de la prevención del extremismo requieren de la movilización de actores que van más allá de las instituciones de la seguridad; necesitan penetrar en los sistemas de bienestar y protección, así como en las comunidades musulmanas para detectar el extremismo y producir resiliencia. Para lograrlo, es necesaria la colaboración de un conjunto de actores fuera de las instituciones de seguridad: personal médico y sanitario, profesionales de la educación, líderes religiosos, trabajadores sociales, etc. Así, se generan redes informales de colaboración que, bajo supervisión de las autoridades del Estado, están hoy, en muchos países, en la primera línea del antiterrorismo. Sin embargo, la securitización de estas esferas distorsiona la función de provisión social y de cuidado, confunde los roles de los funcionarios, puede generar desafección de grupos específicos y no es fácil de trasponer para la prevención de otras formas de extremismo.

La tercera conclusión es que se está produciendo una dinámica de individualización del problema que comporta, por un lado, la patologización del extremismo (entendido en términos de salud mental o abuso ideológico) y, por el otro, la despolitización del sujeto. El concepto de resiliencia despolitiza el extremismo limitando u obstaculizando, para algunos individuos, la práctica política. Asimismo, al enfatizar la detección de la radicalización más allá de las comunidades, en el individuo, las lógicas de la PEV, que se basan en el cálculo del riesgo futuro, se han demostrado estigmatizantes y censurantes para la población musulmana; una dinámica problemática para el ejercicio de los derechos democráticos que puede ser contraproducente para la eficacia de estas políticas, además de dar lugar a una creciente polarización. La PEV también ha sido criticada por ser un proyecto de gubernamentalidad neoliberal, por sus lógicas de restructuración de los sujetos iliberales en sujetos nopolitizados (musulmanes) y de reforzar la resiliencia de los individuos haciendo que sean más compatibles con las sociedades occidentales, liberales y secularizadas.

Por último, al enfocarse en el nivel individual y las comunidades específicas, con estas políticas PEV se ha perdido no solo una visión más general de lo social y del contexto, de las causas estructurales del extremismo y su naturaleza sociopolítica, sino la posibilidad de diagnosticar problemas más recientes como el auge de la extrema derecha, obstaculizando diagnósticos diferentes y definiciones más holísticas de lo que es el extremismo. 

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Notas:

1-Por fuerza globalizadora entendemos aquella que establece la transposición de paradigmas a contextos nacionales de enorme diversidad y complejidad bajo una lógica homogeneizadora (Kundnani y Hayes, 2018).

2- Siendo la primera etapa entre 2001 y 2005 (guerras de Irak y Afganistán) y la segunda entre 2005 y 2015 (home grown y el problema de la radicalización).

3- La precaria implementación de programas PEV en España se explica por factores que no son pertinentes aquí. Ello no implica que no se esté trabajando en la prevención de la radicalización y el extremismo con instrumentos sofisticados que son legados de la lucha contra ETA.

4- Los resultados se triangularon con una búsqueda sin estos filtros para corroborar la selección de la literatura.

5- PREVENT es el pilar preventivo de la estrategia antiterrorista/contraterrorista del Gobierno británico (CONTEST) que, junto con el programa CHANNEL, es la base de la política PVE en el Reino Unido.

6- Conviene señalar que el Reino Unido fue pionero en la institucionalización y codificación del paradigma PEV de prevención y también que buena parte de las revistas científicas relevantes son de producción anglosajona. Ello explica en buena medida la hegemonía del caso y de las autorías. 

7- Otros actores que son fundamentales en la formulación de RAN ( Radicalisation Awareness Network), pero sobre los que la búsqueda no ha arrojado evidencias, son autoridades locales, familias, mujeres y comunidades religiosas.

Palabras clave: prevención del extremismo violento (PEV), antiterrorismo, prevención, radicalización, Europa

Cómo citar este artículo: Alice Martini y Laura Fernández de Mosteyrín. «Del terrorismo al extremismo: las políticas de prevención del extremismo violento en Europa». Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.º 128 (septiembre de 2021), p. 15-37. DOI: doi.org/10.24241/rcai.2021.128.2.15